Weblogbericht | 15-11-2023 | College voor de Rechten van de Mens

Drie keer per jaar verblijft Yvonne Donders een maand in Genève. Met de zeventien andere leden van het VN-Mensenrechtencomité toetst ze dan of landen die het Verdrag voor Burger- en Politieke Rechten hebben bekrachtigd, zich wel aan dat verdrag houden.

Een hoop te winnen

Sinds begin 2023 is Donders lid van het Mensenrechtencomité. Drie keer is ze nu zo’n maand in Genève geweest voor zulke sessies. ‘Best hectisch’, zegt ze. ‘De ene dag kan het dan gaan om het kleine Trinidad en Tobago en een dag later buigen we ons dan bij wijze van spreken over het immense Brazilië.’

Opvallend is het hoe getergd sommige landen reageren, zegt ze. ‘Oeganda was verbolgen toen we kritische vragen stelden over een antihomowetsvoorstel. Wie dachten wij wel niet dat we waren, vroegen de regeringsvertegenwoordigers. En de Burundese delegatie stapte voor de dialoog zelfs demonstratief de zaal uit.’

Zo heftig stellen de meeste landen zich niet op. ‘Maar zelfs als een regering kalm blijft wil dat niet zeggen dat ze ook daadwerkelijk iets doet met onze aanbevelingen. Daar valt eigenlijk door iedere staat een hoop te winnen.’

Jan-Peter Loof: ‘Als het Europese Hof Nederland op de vingers tikt, komt dat in de krant te staan. In dit geval is het allemaal wat vrijblijvender’

De kansen die al deze verdragsrapportages bieden worden te weinig benut, stelde het College onder meer in het rapport. ‘Te vaak lijkt onze rijksoverheid de uitkomst van zo’n rapportagecyclus te zien als eindpunt, en niet als aanzet om eens goed met elkaar te bekijken wat we kunnen doen met de aanbevelingen’, zegt Loof.

Tot op zekere hoogte zegt hij dat ook nog wel te begrijpen. ‘Zo’n cyclus is een enorme operatie, waarbij ambtenaren bergen werk moeten verrichten. Als alles erop zit snap ik dat zij de neiging hebben achterover te leunen om over een jaar of wat wel weer te zien hoe de vlag erbij hangt als er een nieuw rapportageproces in gang wordt gezet. Maar zo lopen we wel de kans mis om onze mensenrechtensituatie structureel te verbeteren.’

‘Vergeet niet’, reageert Donders, ‘dat deze rapportages over de levens van heel veel mensen gaan. Het gaat over de positie van vrouwen, over onze detentiefaciliteiten die soms te wensen over laten, over mensen met een beperking die te vaak niet mee kunnen doen omdat de samenleving niet goed is ingericht, over de Nederlandse jeugdzorg die veel beter geregeld moet worden, noem maar op.’

Een stuk overzichtelijker

Dat er desalniettemin weinig aandacht is voor de rapportages, komt volgens Loof ook doordat ze een zachter instrument zijn. ‘Zodra het Europese Hof voor de Rechten van de Mens Nederland op de vingers tikt, dan worden er Kamervragen gesteld en staat het in de krant. Maar in dit geval is het allemaal een stuk vrijblijvender.’

Alleen de kinderrechtenverdragsrapportage vormt inmiddels een uitzondering. Betrokken ngo’s initieerden begin dit jaar een ‘Nationale Dialoog’ die ze jaarlijks met overheid voeren. Ze praten dan over wat Nederland heeft gedaan en nog kan doen met de aanbevelingen van het Kinderrechtencomité.

Zo zou het altijd moeten gaan, vinden Loof en Donders. Maar dat voorbeeld lijkt bij alle andere rapportages nog niet te worden gevolgd.

‘Groot verschil is dat het kinderrechtenverdrag gaat over een afgebakend thema’, zegt Loof. ‘Andere comités, zoals dat van Yvonne, zijn veel breder georiënteerd. Bij haar gaat het over privacy, non-discriminatie, vrije meningsuiting, eerlijk proces, enzovoort. Dan blijkt zo’n dialoog minder eenvoudig te organiseren.’

‘In veel landen is het nog veel ingewikkelder om zo’n proces goed in te richten dan in Nederland’, zegt Donders. ‘Neem de VS. Daar is beleid deels federaal en deels statelijk geregeld. Dat alleen al maakt het een stuk complexer. Ons land is overzichtelijker en heeft bovendien voldoende middelen om iets in gang te zetten.’

Niet het wiel steeds opnieuw uitvinden

Welke stap zou Den Haag als eerste moeten zetten? ‘Dat de rapportages centraal worden opgepakt’, antwoordt Loof. Het is nu te versnipperd, legt hij uit. ‘In geval van Yvonnes comité gaan ambtenaren van Justitie ermee aan de slag. Zij zijn aanspreekpunt. Bij het verdrag handicap ontfermen ambtenaren van Volksgezondheid zich over de rapportage. En bij andere verdragscomités kan het gaan om ambtenaren van Sociale Zaken, van Onderwijs of van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Iedereen werkt langs elkaar heen.’

 ‘Je krijgt vaak de indruk dat ambtenaren zich steeds weer opnieuw afvragen wat ze eigenlijk moeten doen’, knikt Donders instemmend. ‘De vaste draaiboeken die bij deze processen horen, lijken te ontbreken.’

‘Intussen kloppen die ambtenaren wel steeds bij elkaars ministeries aan voor informatie, want deze thema’s zijn ministerie-overstijgend’, vervolgt Loof. Hij vindt dat er een vaste groep ambtenaren moet komen die interdepartementaal werk maakt van alle rapportages. ‘Met een stevig mandaat zouden zij al die processen continu in de gaten moeten houden. Zodat het wiel niet steeds opnieuw uitgevonden hoeft te worden, en de aanbevelingen niet steeds in lades dreigen te verdwijnen. Na de internationale aanbevelingen moet de dialoog op nationaal niveau worden voortgezet. Niet alleen binnen of tussen ministeries, maar ook met relevante toezichthouders, waaronder het College, en met het maatschappelijk middenveld. Een vaste groep ambtenaren zou die discussies kunnen aanjagen.’

Hij realiseert zich dat zo’n groep niet zomaar samen te stellen is. ‘In Nederland hebben we een overheidsstructuur die is opgeknipt in verschillende ministeries’, legt Loof uit. ‘Ambtenaren zijn er niet zo op getraind om daaroverheen te kijken, zij dienen toch in de eerste plaats hun eigen minister. Die opgeknipte structuur vind je ook terug in het parlement dat eveneens is onderverdeeld in ministeriële commissies. Net als ambtenaren hebben ook Kamerleden vaak alleen interesse in kwesties binnen hun portefeuille.’

Kamerdebatten hoeven niet altijd te leiden tot een snel politiek succes

Toch zijn er binnen de Rijksoverheid volgens Loof genoeg mensen te vinden die het toejuichen als deze processen worden gestructureerd. ‘Niemand heeft baat bij dubbel werk en inefficiëntie’, zegt hij. ‘Bovendien lijkt de tijd dat het bevorderen van mensenrechten vooral iets is voor landen ver weg achter ons te liggen.’

‘Begrijp me niet verkeerd,’ voegt hij gauw toe, ‘Nederland doet het echt niet heel slecht. Zeker in vergelijking met sommige andere landen doen we het best redelijk. Maar na debacles als de toeslagenaffaire en de asielzoekers die in openlucht moesten slapen, leunen we niet zo snel meer achterover.’

Loof is hoopvol dat er na de verkiezingen een nieuwe wind opsteekt in Den Haag. ‘Politici lijken open te staan voor een andere benadering. Kamerdebatten hoeven niet altijd te leiden tot de val van een minister of een ander snel politiek succes. Volksvertegenwoordigers zouden er goed aan doen als ze wat fundamenteler gaan bekijken hoe ze de vraagstukken die verdragscomités aansnijden, kunnen aanpakken.’

En het is dan niet zo dat de aanbevelingen van de comités Nederland in detail opdragen wat zij moeten doen, reageert Donders. ‘Nederland kan tot de conclusie komen dat bepaalde punten lastiger uit te voeren zijn dan andere. Die vrijheid heb je als land.’

Daarom zijn aanbevelingen vaak redelijk open geformuleerd, vervolgt ze. ‘We benoemen de problemen, maar spreken niet van schendingen. We bevelen aan om bijvoorbeeld bepaalde wetten aan te passen of dat bepaalde toezichthouders ergens bij betrokken moeten worden.  Het is dan aan staten zelf om, liefst democratisch, te bepalen hoe ze dat oplossen.’

Echt bedoeld als open gesprek

Ze raakt aan de kritiek die nog weleens klinkt dat comités te vage aanbevelingen formuleren waardoor die eenvoudig genegeerd kunnen worden.

‘Ik snap die kritiek’, zegt Donders. ‘Het is soms echt even zoeken naar hoe we iets moeten verwoorden. Maar anders dan bij de klachtenprocedures waarin we ons duidelijker uitspreken, is het bij de rapportages juist de bedoeling dat staten zelf beslissen hoe ze werk maken van onze aanbevelingen.’

‘Kijk,’ zegt ze na even nadenken, ‘als een land door de ondergrens zakt dan nemen we duidelijk stelling. Dus als er in Oeganda een wet dreigt te komen die stelt dat op homoseksualiteit de doodstraf staat, dan spreken we ons uiteraard fel uit. Dat is in strijd met het verdrag, punt. Maar in andere, minder heftige gevallen is het comité bewust voorzichtiger. ‘We leggen geen uniforme oplossingen op. Dat is onmogelijk en onwenselijk, alleen al omdat er 170 verschillende landen bij dit verdrag zijn aangesloten’.

‘En juist daardoor kunnen staten de rapportages aangrijpen als kans om te reflecteren’, vervolgt ze. ‘In dialoog met het Parlement, ngo’s en andere betrokkenen kunnen regeringen op zoek gaan naar oplossingen. Precies het proces dat nu bij de kinderrechtenrapportage in gang is gezet.’

Yvonne Donders: ‘Het zou zoveel helpen als landen ons meer zouden zien als partner, en zich in de dialoog opener opstellen’

Op de gang

‘Loop je dan tegen knelpunten aan waardoor een bepaalde aanbeveling niet zomaar op te volgen is,’ vervolgt ze, ‘leg dat dan ook weer voor aan ons of aan andere comités. Landen zouden ons veel meer moeten zien als partner. De dialoog in Genève is echt bedoeld als open gesprek waarin we kritisch zijn, zeker als sommige mensenrechtenkwesties al jaren niet lijken te verbeteren of zelfs verslechteren, maar waarin we vooral een richting aangeven om het verdrag beter te implementeren.’

Natuurlijk hoopt Donders net als Loof dat de nieuwe regering zich inderdaad opener zal opstellen als Nederland over een paar jaar weer aan de beurt is voor de rapportage bij haar comité. Maar zelf zal ze niet deelnemen aan dat proces. Als comitélid mag je niet betrokken zijn bij de rapportage of zaken over je eigen land. ‘Jammer’, vindt ze dat. ‘Want je wordt benoemd als onafhankelijk lid.’ Zelfs de stukken die Den Haag aanlevert, krijgt ze niet te zien. ‘En tijdens de dialoog in Genève zal ik op de gang moeten zitten’, zegt ze glimlachend. ‘Pas als de rapportage is gepubliceerd, zal ik kunnen lezen wat mijn collega’s ervan hebben gemaakt.’