De Universal Periodic Review, het ‘mensenrechtenexamen’ van Nederland: enkele waarnemingen

11 mei 2017 - Gisteren vond in Genève de derde Universal Periodic Review (UPR) van Nederland door de VN-Mensenrechtenraad plaats. Als lid van het College voor de Rechten van de Mens, de door de overheid ingestelde onafhankelijke mensenrechtenwaakhond van Nederland, was ik bij die sessie aanwezig. 

Door Jan Peter-Loof, ondervoorzitter College voor de Rechten van de Mens 

Een dag in Genève; en wat daaraan vooraf ging

Het mooie van het UPR-proces, in Nederland vaak aangeduid als het afleggen van het ‘mensenrechtenexamen’, is dat het een soort mensenrechtelijke stresstest is waaraan álle VN-lidstaten worden onderworpen. Staten kunnen zich dus niet aan dit examen onttrekken, zoals dat wel mogelijk is bij allerlei mensenrechtenverdragen (want daar kan de staat ervoor kiezen om geen partij bij het verdrag te worden).

De UPR is een politiek-diplomatiek proces. De Nederlandse regering moet als onderdeel van het proces een rapport opstellen over de mensenrechtensituatie in Nederland. Dit rapport wordt toegezonden aan de VN-Mensenrechtenraad en vervolgens vindt op basis van dit rapport een bespreking plaats waarin de diplomatieke missies van de staten die lid zijn van de VN-Mensenrechtenraad, opmerkingen maken over de Nederlandse mensenrechtensituatie en aanbevelingen doen om die situatie nog verder te verbeteren. Die bespreking was dus gisteren en vond plaats met een regeringsdelegatie onder leiding van minister Plasterk.

"Ook voor nationale mensenrechteninstituten zoals het College voor de Rechten van de Mens en voor mensenrechten-NGO’s is er gelegenheid om informatie over de naleving van mensenrechten in Nederland aan de raad te sturen."  

De lidstaten van de VN-Mensenrechtenraad baseren hun opmerkingen en aanbevelingen uiteraard niet alleen op dat ene rapport van de Nederlandse regering. De VN-Hoge Commissaris voor de Mensenrechten voorziet de raad van informatie over de manier waarop Nederland zijn verplichtingen op grond van de mensenrechtenverdragen nakomt. Ook voor nationale mensenrechteninstituten zoals het College voor de Rechten van de Mens en voor mensenrechten-NGO’s is er gelegenheid om informatie over de naleving van mensenrechten in Nederland aan de raad te sturen. En dat is in de afgelopen maanden ook gebeurd. Het College zond een rapport met onafhankelijke bevindingen en diverse NGO’s zonden zogenoemde ‘schaduwrapportages’ in. Aan de hand daarvan kunnen de leden van de Mensenrechtenraad dan een completer – en allicht ook wat kritiekvoller – beeld krijgen van de mensenrechtensituatie. Verder was er ongeveer een maand voor de sessie met de Nederlandse regeringsdelegatie gelegenheid voor het College en voor NGO’s om de leden van de Mensenrechtenraad mondeling te informeren over punten die zij aan de orde zouden moeten/kunnen stellen in de dialoog met de regeringsdelegatie: de zogenoemde pre-session. Naast deze pre-session in Genève organiseerde het College een voorbereidingsbijeenkomst in Den Haag waar de ambassades een toelichting kregen op het rapport van het College en suggesties werden gedaan voor punten die zij zouden kunnen doorgeven aan hun collega’s in Genève om aan de orde tijdens de UPR-sessie met Nederland. Ten slotte was er in aanvulling op de pre-session in Genève nog een ‘speed-dating event’ georganiseerd door de Nederlandse missie in Genève en het College om diplomaten de gelegenheid te geven om met mensenrechtenexperts, Collegevertegenwoordigers en NGO’s verder te informeren over kwesties die in de UPR toch echt aan de orde gesteld zouden moeten worden. Aan de UPR-sessie van gisteren ging dus een stevig voorbereidingsproces vooraf.

Moeten we dit serieus nemen?

Het politiek-diplomatieke karakter van de UPR maakt dat dit proces niet door alle mensenrechtenexperts (en zeker niet door de juristen zoals ik) altijd helemaal serieus wordt genomen. Zo’n proces levert geen juridisch bindende uitspraken op, maar slechts politieke aanbevelingen, die niet altijd in heel precieze bewoordingen vervat zijn. Bovendien, de eerste keer dat Nederland aan de UPR onderworpen werd, in 2008, leverde dat ook enkele bizarre aanbevelingen op, zoals: ‘overweeg de herinvoering van de doodstraf’. Dergelijke aanbevelingen kwamen de UPR in Nederland – niet onterecht – op de nodige hoon te staan. Let wel: het is niet de VN-Mensenrechtenraad als geheel die aanbevelingen doet, het zijn de individuele lidstaten van de raad die elk apart aanbevelingen aan Nederland doen. En dan kan er wel eens iets geks gebeuren.

"Elke lidstaat heeft 1:15 minuut spreektijd en daarin worden doorgaans 2 tot 4 aanbevelingen geïntroduceerd en geformuleerd, door sommige sprekers in een wel zeer rap tempo." 

De tijden zijn echter veranderd. Het viel me tijdens de sessie van gisteren op dat zo goed als alle aanbevelingen van staten – in totaal waren dat er rond de 200 – betrekking hadden op onderwerpen die ofwel door het College, ofwel door de Nederlandse NGO’s, aan de orde gesteld waren. De missies in Genève waren dus heel goed inhoudelijk voorbereid en kwamen met aanbevelingen rondom mensenrechtenknelpunten die in de afgelopen jaren ook in Nederland zelf al volop voorwerp van discussie zijn geweest. Er werden zorgen geuit over discriminatie op de arbeidsmarkt, over de geringe effecten die het beleid tegen racisme en intolerantie tot dusverre lijkt te hebben, over de toepassing van dwangmiddelen in (psychiatrische) zorg, over de sociale en economische ongelijkheid tussen het Europese deel van Nederland en de drie Caribische eilanden die tegenwoordig ook deel uitmaken van ons land, over de gevolgen voor mensenrechten van de decentralisatieoperaties in het sociaal domein, over de ongelijke beloning van mannen en vrouwen, over de mogelijke stigmatiserende effecten voor mensen met een migratieachtergrond van nieuwe antiterrorismewetgeving, over aantasting van de privacy door uitbreiding van de bevoegdheden van de inlichtingendiensten, over geweldsincidenten tegen vreemdelingen, asielzoekers en LHBTI-ers, over discriminatie van etnische en religieuze minderheden. Iedereen die een beetje in de gaten heeft gehouden wat er in de afgelopen jaren en ook op dit moment qua mensenrechten is gebeurd in ons land zal het erover eens zijn dat deze punten inderdaad relevant zijn. Overigens: het tempo waarin de aanbevelingen over de Nederlandse delegatie worden uitgestort is redelijk moordend. Elke lidstaat heeft 1:15 minuut spreektijd en daarin worden doorgaans 2 tot 4 aanbevelingen geïntroduceerd en geformuleerd, door sommige sprekers in een wel zeer rap tempo. 

Toegevoegde waarde

Maar wat is dan de toegevoegde waarde van de UPR-aanbevelingen? Zoals al opgemerkt zijn de bewoordingen dikwijls niet heel dwingend of precies: intensiveer het beleid om racistische incidenten of discriminerende uitingen in sociale media strafrechtelijk te vervolgen, intensiveer de inspanningen om haatzaaien tegen te gaan, zet in op een steviger aanpak om etnisch profileren door politie en andere autoriteiten tegen te gaan, zorg dat personen met een beperking betere kansen krijgen om deel te nemen aan het arbeidsproces, doe meer onderzoek naar gevallen van mensenhandel om de kans op veroordeling van daders te vergroten en beter hulp te kunnen geven aan slachtoffers. Dat is over het algemeen de toon. Maar soms wordt het net een stapje concreter: ratificeer de optionele protocollen bij enkele VN-verdragen die individueel klachtrecht bij verdragscomités mogelijk maken, trek de voorbehouden bij het Kinderrechtenverdrag in, stel een procedure op om vast te stellen of iemand staatloos is, zorg dat er in Caribisch Nederland een laagdrempelige instantie komt die juridisch advies kan geven om mensen te helpen hun rechten te realiseren.

"Dat zijn heldere aanbevelingen waarvan bij de volgende UPR over een jaar of vijf goed vast te stellen is of ze zijn opgevolgd of niet."

Dat zijn heldere aanbevelingen waarvan bij de volgende UPR over een jaar of vijf goed vast te stellen is of ze zijn opgevolgd of niet. En voor al die wat minder scherp geformuleerde aanbevelingen geldt dat het College voor de Rechten van de Mens en alle mensenrechten-NGO’s in Nederland vaak best wat concreter ideeën hebben over stappen die gezet zouden kunnen worden om aan die aanbevelingen tegemoet te komen. De UPR-aanbevelingen zijn dan vooral een extra stimulans om daarover op nationaal niveau verder te praten, met de ministeries en met de Tweede Kamer.

Natuurlijk, in een diplomatiek proces als de UPR duiken er soms politiek-geïnspireerde statements van staten op. Turkije sprak op aanvallende toon over de uitings- en vergadervrijheid voor buitenlandse regeringsfunctionarissen, Syrië deed Nederland de aanbeveling om zich voortaan te onthouden van aantasting van de territoriale integriteit van andere landen. En het doet vreemd aan om Bahrein iets te horen aanbevelen over gelijk loon voor mannen en vrouwen en om Rusland zorgen te horen uiten over te vergaande aantasting van de privacy door de afluisterpraktijken van onze veiligheidsdiensten (in 2016 werd Rusland hiervoor zelf nog veroordeeld door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens). Tegelijkertijd: dat zijn geen volkomen uit de lucht gegrepen issues.

Van agenda naar actieplan

Deze mensenrechtenjurist heeft zijn oordeel over de UPR na de sessie van gisteren dus wel wat bijgesteld. De lijst met aanbevelingen – die morgen formeel vastgesteld zal worden, waarna de regering tot september de tijd heeft om met een formele reactie op die aanbevelingen te komen – biedt in wezen een mooie mensenrechtenagenda. Verschillende onderdelen van die agenda kunnen worden uitgewerkt tot een concreet nationaal actieplan mensenrechten dat erop gericht is om tot een verdere realisatie van sommige rechten of een verbetering in de mensenrechtensituatie van bepaalde groepen burgers te komen. Niet alles zal tegelijk kunnen en het is aan de politiek om de prioriteiten te bepalen, maar het zou mij buitengewoon tegenvallen als een nieuw kabinet hieruit niet voldoende inspiratie zou weten te halen voor een nieuw nationaal actieplan waarin een mooi aantal concrete doelen ter bevordering van de mensenrechten worden gesteld. Zoals minister Plasterk in zijn slotwoord al aangaf: 'We doen in Nederland behoorlijk ons best om de mensenrechten goed op peil te houden of te brengen, maar er is altijd ruimte voor verbetering'. Wat mij betreft bevatten de UPR-aanbevelingen zeker punten waarmee die ruimte ingevuld kan worden.