Vijf jaar VN- verdrag handicap: een historisch verdrag voor mensen van wie de rechten nog niet vanzelfsprekend zijn

Werkgevers met koudwatervrees, filmondertiteling en toegankelijke stemhokjes. Deze week was het vijf jaar geleden dat het VN-verdrag handicap voor Nederland in werking trad. Voorzitter Adriana van Dooijeweert, ondervoorzitter Jan-Peter Loof en collegeleden Marjolein Swaanenburg-van Roosmalen en Yvonne Donders vertellen over wat er sindsdien is bereikt, én waar nog hard aan gewerkt moet worden. ‘Vijf jaar is echt niet zo heel lang. Zo’n verdrag kan niet in een keer de hele maatschappij veranderen.’

Samengevoegde foto, van links naar rechts: Adriana, Jan-Peter, Marjolein en Yvonne

Het is maandagochtend 9.00 uur. De werkweek is net begonnen als vier leden van het College voor de Rechten van de Mens aanschuiven voor een zoomgesprek over het VN-verdrag handicap. Vijf jaar geleden ratificeerde Nederland dit mensenrechtenverdrag dat in vele opzichten bijzonder is. ‘Al zullen veel Nederlanders zich misschien nog steeds afvragen hoe noodzakelijk het verdrag is voor ons land’, zegt Collegelid Yvonne Donders. Glimlachend: ‘En je zou inderdaad kunnen stellen dat we ook zonder zo’n verdrag er met elkaar voor zouden moeten zorgen dat iedereen in de samenleving van zijn rechten kan genieten en volwaardig mee kan doen. Maar zo werkt het helaas niet.’

‘Ook zonder het verdrag zouden landen moeten zorgen dat mensen met een beperking volwaardig mee kunnen doen aan de maatschappij. Maar zo werkt het helaas niet’ - Yvonne Donders, lid College voor de Rechten van de Mens

En juist daarom was er, zegt ze, behoefte om al die rechten vast te leggen in een juridisch document. De al bestaande mensenrechtenverdragen die vanzelfsprekend ook gelden voor mensen met een beperking, waren niet afdoende. ‘Zoals er ook aparte verdragen zijn voor bijvoorbeeld vrouwen en kinderen. Die groepen lopen immers vaker aan tegen discriminatie en andere mensenrechtenschendingen, en ze zijn meestal minder bij machte om hun rechten af te dwingen. Dan is zo’n verdrag toch een flinke steun in de rug.’ En zo kwamen de Verenigde Naties eind 2006 met het VN-Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap, zoals het voluit heet. Vier jaar later hadden voldoende landen het verdrag geratificeerd en trad het in werking. Inmiddels zijn 182 landen partij bij het verdrag. Donders: ‘Dat is vrijwel de hele wereld.’ Alleen de VS hebben het, net als enkele kleinere landen als Botswana, Liechtenstein en Oezbekistan, nog niet omarmd. ‘En dat is wel heel jammer.' Ook Nederland was vrij laat. Pas in 2016, tien jaar na de verschijning van het verdrag, ratificeerde Nederland het, als een van de allerlaatste EU-landen en later dan bijvoorbeeld China, Rusland, Afghanistan en Zimbabwe.

Een aardsverschuiving voor hun positie in de samenleving

Toch was het beter laat dan nooit. Collegelid Marjolein Swaanenburg-van Roosmalen noemt de ratificatie destijds: ‘Een iconisch moment voor alle mensen met een beperking en hun belangenbehartigers. Echt een aardsverschuiving voor hun positie in de samenleving’. Ook Collegevoorzitter Adriana van Dooijeweert kan zich die zomer nog goed herinneren. Ze was toen krap een jaar voorzitter en werd in raptempo ingewerkt op het verdrag. ‘Toenmalig Collegelid Dick Houtzager had zich echt hardgemaakt voor de Nederlandse ratificatie. Het was bijna zijn levenswerk’, zegt ze. Zelf werkte Van Dooijeweert al langer met mensenrechten. Als rechter en als adviseur van de regering wist ze er vanzelfsprekend een hoop over. En toch was ze zich naar eigen zeggen nog niet helemaal bewust van wat de implementatie van mensenrechten in de dagelijkse praktijk betekent.

‘Mensen met een beperking willen af van het beeld dat ze alleen maar zorgbehoevend zouden zijn. Ze willen terecht uit die gemedicaliseerde sfeer’ - Adriana van Dooijeweert, voorzitter College voor de Rechten van de Mens

‘In aanloop naar de ratificatie organiseerden we vijf themadiners met mensen met een beperking. Die gingen over onderwijs, zorg, wonen, arbeid en toegankelijkheid in het algemeen. Op die avonden bleken mijn veronderstellingen niet allemaal te kloppen.’ Zo meende ze dat zorg toch wel een heel belangrijke zaak moest zijn, juist voor mensen met een beperking. ‘Meer dan veel andere mensen zullen zij toch behoefte hebben aan de beste zorg die er is, dacht ik.’ Maar tijdens het diner over dat thema hadden de deelnemers het juist over heel iets anders, vertelt Van Dooijeweert. ‘Ze vonden het vooral belangrijk dat ze afkwamen van het beeld dat ze alleen maar zorgbehoevend zouden zijn. Ze wilden uit die gemedicaliseerde sfeer en niet meer behoren tot de zogenaamde “wereld van mensen met een beperking”. Net als iedereen horen ook zij bij de maatschappij in al haar facetten.’

‘En dat maakt dit verdrag onder andere zo speciaal’, vult Donders aan. ‘Het verdrag schrijft voor dat we niet alleen meer kijken naar wat iemand allemaal niet kan door zijn beperking en naar welke zorg er nodig is. Het gaat veel meer uit van de persoon die zelf het heft in eigen handen neemt en autonoom kan beslissen of kan meebeslissen hoe zijn of haar leven eruit zou moeten zien. Dat is de kern van het verdrag. Het is niet een soort liefdadigheid van kijk nou eens hoe goed wij die rechten geven aan mensen met een beperking. Nee, mensen hebben die rechten en daarom moeten er zoveel mogelijk obstakels worden weggenomen zodat ze die rechten ook daadwerkelijk kunnen genieten.’

Om dat te bereiken is, volgens Van Dooijeweert, onder andere inclusief onderwijs heel belangrijk. ‘Door kinderen met en zonder beperking samen naar school te laten gaan, leren ze van jongs af aan dat niet iedereen hetzelfde is en dat mensen met beperkingen er gewoon bij horen. Zo zullen die veronderstelde gescheiden werelden tot elkaar komen. Dat bepleitten we al heel lang bij de ministers die erover gaan. Toch gaan kinderen met een beperking vaak nog naar aparte scholen, en dat is niet in lijn met het verdrag. Nederland zou een voorbeeld moeten nemen aan landen die veel meer geïnvesteerd hebben in inclusief onderwijs.’

Alle facetten van het leven

Gevraagd wat er nog meer uniek is aan het VN-verdrag handicap, zegt Jan-Peter Loof, ondervoorzitter van het College, is dat er een nationale toezichthouder moest worden aangesteld. En dat zijn wij.’ Bij de meeste verdragen, legt hij uit, gaan regeringen er op eigen houtje mee aan de slag. Er is dan afgezien van de rechter niemand die op nationaal niveau structureel in de gaten houdt of dat goed gaat. ‘Als toezichthouder zijn wij aanjager van de rechten van mensen met een beperking. We adviseren de overheid wat ze beter kunnen doen, we doen aanbevelingen en lobbyen zodat die opgevolgd worden. Dat hebben andere verdragen niet.’

‘Gemeenten zeiden dat zij zich niet aan het verdrag hoefden te houden omdat zij het niet hadden geratificeerd. Dan legde ik uit dat dat toch anders in elkaar stak’ - Marjolein Swaanenburg-van Roosmalen, lid College voor de Rechten van de Mens

Swaanenburg-van Roosmalen vertelt dat het ook voor veel lokale overheden echt wel even wennen was en is. Er was ook veel onwetendheid. ‘In mijn eerste jaren bij het College sprak ik weleens met wethouders die dan zeiden dat als Nederland het verdrag had geratificeerd het toch niet betekende dat zij zich er als gemeenten dan ook aan moesten houden. De gemeente is toch geen partij bij het verdrag? Dan legde ik hen uit dat het toch anders in elkaar stak, en dat gemeentes zich er wel degelijk aan moeten houden volgens het Nederlands staatsrecht.  

Ook verwijzen wethouders haar nog weleens door naar een collega die het verdrag in de portefeuille zou hebben. Dan legt ze uit dat het fantastisch is dat er kennelijk een wethouder is die zich speciaal richt op de implementatie van het verdrag binnen die gemeente, maar dat de naleving van het verdrag uiteindelijk alle wethouders aangaat. ‘Het verdrag gaat immers over vrijwel alle facetten van het leven, van onderwijs en werk tot wonen en vrije tijd.’

Intussen verplicht het verdrag alle overheden om mensen met een beperking te betrekken bij het te maken beleid, benadrukt Swaanenburg-van Roosmalen. ‘En ook dat gaat nog niet altijd goed genoeg’, voegt ze toe. ‘Vaak worden ze niet betrokken, of worden ze voor de vorm nog even uitgenodigd zodat de beleidsmakers dat af kunnen vinken. Maar zo werkt het niet, en daar zijn de VN heel helder over: mensen met een beperking moeten vanaf het eerste stadium volledig betrokken worden bij wetgeving, uitvoering en beleidsbeslissingen.’

Geen barmhartigheid maar een mensenrecht

Niet alleen bij overheden, ook voor veel mensen met een beperking deed het verdrag hen de ogen openen. Ineens realiseerden ze zich dat het geen gunsten waren waar ze al die jaren om hadden gevraagd, maar hun mensenrechten. Als iemand die slecht hoort of slecht ziet vraagt of bepaalde overheidsinformatie toegankelijk voor hen gemaakt kan worden, is dat geen geste maar iets waar ze recht op hebben. En als een gemeentehuis of een tram of bus toegankelijk wordt voor rolstoelers is dat ook niet slechts een barmhartig gebaar maar een mensenrecht dat gerespecteerd wordt.

Hoe blij ze ook waren met die erkenning, toch is er onder veel mensen met een beperking ook teleurstelling over het verdrag, zo merkt het College. Ondanks de ratificatie is er in de afgelopen vijf jaar nog te weinig veranderd aan hun positie. Swaanenburg-van Roosmalen: ‘Die teleurstelling is er en tegelijkertijd moet ik eerlijk zeggen dat er van alles wordt ondernomen door overheden en private partijen. Al zou het soms echt wel sneller kunnen inderdaad.’

Donders: ‘Veel problematiek is gewoon hardnekkig. En zo’n verdrag kan niet in een keer de hele maatschappij veranderen. Zo werkt het niet helaas. Vijf jaar is zo lang nog niet. Het heeft alleen al tijd nodig voordat het verdrag op alle burelen van de overheid terecht komt.’ Loof vertelt over een Noord-Hollandse rechter die in de jaren zeventig een zaak deed waarbij een advocaat zich beriep op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. ‘Iedere jurist kent dat verdrag inmiddels. Als student rechten krijg je er uitgebreid college over. Maar in de jaren zeventig was dat nog lang niet zo.’ En dus wist ook deze rechter niet waar die advocaat het over had. Hij zei dat even te moeten uitzoeken in de bibliotheek. Loof: ‘Dat verdrag trad in 1953 in werking en bestond toen dus al zo’n 25 jaar. Ik ga ervan uit dat het VN-verdrag handicap een stuk sneller bekend zal worden.’ Van Dooijeweert, glimlachend: ‘Dat weet ik wel zeker.’

Waar ze dat aan merken? Loof zegt dat de meeste discriminatiezaken die bij het College terechtkomen gaan over handicap of chronische ziekten. Je zou misschien verwachten dat er meer meldingen zouden binnenkomen van mensen die zich gediscrimineerd voelen op basis van hun geloof of etniciteit, maar dat is dus niet zo. En dat is volgens Loof het gevolg van het verdrag. ‘Als mensen zich bewuster worden van hun rechten, dan komen ze ook sneller in het geweer als ze menen dat die rechten geschonden worden.'

Subtiele discriminatie

Die oordelen die collegeleden vellen over discriminatiezaken is een van de belangrijke taken van het College. Loof: ‘Als je meent dat je gediscrimineerd wordt dan kun je dat bij ons melden en dan kijken wij of de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte is geschonden.’ Die zaken zijn om twee redenen belangrijk, vervolgt hij. ‘Allereerst zijn ze vaak een eye-opener voor bedrijven die zich er niet van bewust waren dat ze discrimineerden. Vaak gaat het namelijk om heel subtiele discriminatie. Na een negatief oordeel van ons passen ze vaak hun beleid aan.’

Daarnaast krijgt het College door die zaken beter in beeld welke kwesties er spelen, zegt Loof. ‘De laatste jaren is er bijvoorbeeld hard gewerkt aan het rolstoeltoegankelijk maken van het openbaar vervoer. Bushaltes en treinperrons zijn aangepast, en ook zijn de treinen, trams en bussen anders ingedeeld. Dat proces was al in gang gezet voor de ratificatie van het verdrag.’

Toch zijn er nog steeds mensen die tegen hobbels botsen, zegt Loof. Dat ontdekte het College door de meldingen die er kwamen van mensen met een scootmobiel: zij mogen in hun scootmobiel niet met de bus mee, terwijl dat in een (elektrische) rolstoel wel mag. ‘Gemeentes bieden vandaag de dag steeds vaker scootmobielen aan aan mensen die slecht ter been zijn, maar dan stuiten zij toch op een hindernis als ze daarmee niet met de bus kunnen meerijden. En dus lobbyen we nu dat bekeken moet worden of ook personen op een scootmobiel veilig vervoerd kunnen worden in de OV-bussen. Eerlijk gezegd heb ik zelf geen idee hoe ze dat een, twee, drie moeten oplossen, maar daar zouden deskundigen zich over moeten buigen.’

Oordeelt het College in sommige zaken anders dan voor de ratificatie van het VN-verdrag handicap? Loof legt uit dat de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte inderdaad is aangepast sinds Nederland partij is bij het verdrag. ‘En dat zijn heel belangrijke wijzigingen’, vult Swaanenburg-van Roosmalen aan. Loof: ‘Allereerst zegt de wet nu dat alles in die wet moet worden uitgelegd in lijn met wat er in het VN- verdrag handicap staat. Dat is een significante bepaling. Daarnaast verplicht de wet dat aanbieders van goederen of diensten hun aanbod “geleidelijk” toegankelijk moeten maken voor mensen met een beperking.’

Filmondertiteling

Loof vertelt over een dove man die met zijn zoon een kinderfilm had gehuurd bij een online platform. De film was nagesynchroniseerd in het Nederlands. En dus meende het platform dat ondertiteling niet meer nodig was. Gevolg was dat die dove man de film niet kon volgen. Daarom meldde hij zich bij het College. ‘Uiteindelijk bleek zowel het filmplatform als de producent best bereid te zijn om dat aan te passen’, vertelt Loof. ‘Er zaten wat juridische complicaties aan, en ook kosten: het was iets van 500 euro om zo’n film te ondertitelen. Nou van zo’n bedrag zei de producent niet wakker te liggen. En zo werd het ons duidelijk dat die filmmaatschappij en het platform er werk van maakten en oordeelden we positief over hen. Voor de ratificatie van het verdrag zouden we geen uitspraak in deze zaak hebben gedaan, omdat de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte hier toen nog niet over ging.’ Na even nadenken: ‘Eigenlijk zouden we nu nog eens moeten onderzoeken of alle films nu wel standaard met ondertiteling worden aangeboden.’  ‘Volgens mij gaat dat een stuk beter, Jan-Peter’, reageert Swaanenburg-van Roosmalen. ‘Al gaat er bij live-uitzendingen wel nog veel verloren bij de ondertiteling. Door de snelheid wordt veel uitgesproken tekst gemist.’

Koudwatervrees voor mensen met psychische beperking

‘Maar we moeten uitkijken dat we het vanmorgen niet alleen hebben over de zichtbare beperkingen’, vervolgt ze. ‘We hebben het over rolstoelgebruikers of doven, terwijl we er altijd naar streven om de aandacht goed te verspreiden over mensen met álle beperkingen. Van Dooijeweert knikt en zegt dat met name de mensen met psychische beperkingen vaak vergeten dreigen te worden. ‘In onze oordelen merken we ook dat werkgevers die beperkingen vaak het moeilijkst vinden om mee om te gaan’, reageert Loof. ‘Het aanpassen van een werkplek gaat vaak nog wel. Een kantoor toegankelijk maken voor een rolstoel, een bureau verstelbaar maken, de aanschaf van computerschermen die bijgedraaid kunnen worden… Dat zijn allemaal vaak eenmalige ingrepen die goed te overzien zijn. De wensen van mensen met psychische beperkingen zijn soms ingewikkelder, ook in juridisch opzicht. Soms vragen ze of hun takenpakket kan veranderen. Het is soms maar zeer de vraag of een werkgever daartoe verplicht is.’

Van Dooijeweert vertelt over een zaak van iemand die solliciteerde op een onderzoeksfunctie met leidinggevende taken. ‘Diegene had de juiste papieren om dat onderzoek goed te kunnen verrichten. Dat stond buiten kijf. Maar door haar psychische beperking kon en wilde ze die leidinggevende taken niet uitvoeren. Dan raak je in een heel ingewikkelde discussie, omdat de werkgever voor het team juist iemand nodig had die ook de coördinatie op zich kon nemen.’

Tegelijkertijd, zegt Van Dooijeweert, zijn er ook veel werkgevers die koudwatervrees hebben om iemand met een psychische beperking aan te nemen. ‘Ze vrezen dat diegene vaak en lang zal uitvallen. Maar ook daar zijn oplossingen voor te vinden. Bovendien kunnen werkgevers preventieve maatregelen nemen. Laat iemand bijvoorbeeld vaker thuiswerken als dat meer rust geeft.’

Positieve ontwikkelingen dankzij corona

Dat thuiswerken zal misschien makkelijker worden toegestaan nu heel Nederland door de pandemie anderhalf jaar aan huis gebonden was, merkt Donders op. En volgens Loof is dat inderdaad al terug te zien in de oordelen van het College: ‘Werkgevers die in het verleden moeilijk deden als iemand een paar dagen per week thuis wilde werken, ontdekten tijdens de pandemie dat het echt niet zo noodzakelijk is dat iedereen altijd op de werkvloer aanwezig is. Zij zijn flexibeler geworden.’ Zo zijn er volgens Donders meer positieve ontwikkelingen dankzij corona. ‘Lang was de crisiscommunicatie van de overheid onbegrijpelijk voor dove mensen.’ En inmiddels weet heel Nederland wie Irma is.’

Maar ondanks deze positieve voorbeelden heeft corona toch vooral ook laten zien hoe broos de rechten van mensen met een beperking nog altijd zijn, zeggen ze alle vier. ‘Meer dan anderen hadden mensen met een beperking last van de vele obstakels die veroorzaakt werden door de pandemie’, zegt Donders. ‘Zelfs bij overheden of bedrijven die heel goed op weg waren, zag je dat alles weer overboord dreigde te worden gegooid. Het bewustzijn over de positie van mensen met een beperking moet nog veel meer verankerd worden.’

Neem de verplichting in supermarkten om met een winkelwagen rond te lopen. ‘Voortdurend moesten mensen in een rolstoel uitleggen dat dat voor hen niet mogelijk was’, zegt Donders. ‘Soms kozen ze er dan maar voor om niet meer naar de winkel te gaan. Dat is niet goed. Ook al is er wellicht formeel een uitzondering voor deze mensen, dat is lang niet bij iedereen bekend.’ Ook mensen die om medische redenen geen mondkapje kunnen dragen, bleven soms dan maar thuis, vervolgt ze. ‘Ze wilden niet weer aan de buschauffeur moeten uitleggen waarom zij hun mond en neus vrij moesten houden. Het is belangrijk dat beleidsmakers een antenne krijgen voor deze groep mensen, zodat ze ook aan hen denken als er nieuwe regels worden ingevoerd.’

Swaanenburg-van Roosmalen zegt dat die beleidsmakers vaak echt wel goede intenties hebben. ‘Daar ligt het niet aan. Toen we tijdens de pandemie adviezen uitbrachten waren veel overheden bereid die op te volgen. Maar al die adviezen waren niet nodig geweest als ze mensen met een beperking standaard hadden betrokken bij de besluiten over de maatregelen. De pijnlijke realiteit is echter dat veel overheden dat nog lang niet op orde hebben.’

Speciale stembureaus voor mensen met een beperking

En dan waren er midden in de coronapandemie ook nog Tweede Kamerverkiezingen. Net als andere jaren was er bij het College een meldpunt waar mensen klachten konden indienen als ze door hun beperking niet goed hun stem hadden kunnen uitbrengen, of juist goede ervaringen delen. Konden rolstoelers makkelijk het stemlokaal in? Was er hulp voor slechtziende of blinde mensen? Hoewel het ook dit jaar echt niet overal goed ging, waren er veel minder klachten dan bij eerdere verkiezingen, zegt Donders. ‘En de helft van die klachten hadden te maken met de coronabeperkingen die er onder normale omstandigheden niet waren geweest.’

Ook Swaanenburg-van Roosmalen is positief over de stappen die daarin zijn gezet. ‘Tegelijkertijd’, zegt ze, ‘wordt Rome niet in een dag gebouwd en is er dus nog een hoop te doen. Bovendien is er ook nog verschil van mening over hoe Rome er dan uit moet komen te zien.’ Veel mensen met een beperking hebben er bijvoorbeeld moeite mee als er speciaal voor hen een toegankelijk stembureau is opgezet. Ze zien dat als stigmatiserend omdat er eigenlijk overal toegankelijke stemlokalen zouden moeten zijn. ‘En dat is nog lang niet het geval.’

Ook bij het College zelf konden burgers stemmen, vertelt Swaanenburg-van Roosmalen. En ook die was speciaal ingericht voor dove en slechthorende mensen. Uit heel Nederland kwamen zij naar Utrecht om bij het College hun stem uit te brengen. ‘Heel bijzonder was dat’, zegt ze. ‘Zo’n speciaal bureau wordt dus zeker niet door iedereen als negatief ervaren. Maar dat mensen met een beperking verschillende ideeën hebben over hoe het zou moeten, maakt het voor overheden soms lastig om in het woud van alle meningen de juiste weg te vinden.’

Tussen de oren van alle overheden

Voor het zoomgesprek beëindigd is en de collegeleden aan hun werkweek beginnen, wil Swaanenburg-van Roosmalen nog eens opmerken dat dit pas het eerste lustrum is, en dat vijf jaar niet heel lang is. ‘Bij het tweede lustrum hoop ik dat er weer zo’n groepsinterview komt, en dat er dan veel meer stappen zijn gezet. Misschien dat beleidsmakers tegen die tijd mensen met een beperking wel volledig betrekken bij hun werk.’ Donders: ‘Er zou inderdaad echt wat meer tempo moeten komen in dat proces, zodat mensen met een beperking minder teleurgesteld zullen zijn. Ik ben echt niet zo naïef om te denken dat over vijf jaar alles bereikt is. Maar als ze bij alle te zetten stappen betrokken worden, zal dat al heel wat begrip kweken.’

 ‘Dit verdrag vraagt ook iets van alle burgers: kijk niet meer alleen naar de beperking maar kijk naar de mens achter de beperking’ - Jan-Peter Loof, ondervoorzitter College voor de Rechten van de Mens

Loof vult aan: ‘Het verdrag zou niet alleen tussen de oren moeten komen van alle overheden, maar eigenlijk vraagt dit verdrag iets van alle burgers. Kijk niet meer alleen naar de beperking maar kijk naar de mens achter de beperking.’ Van Dooijeweert: ‘Dat is inderdaad de kernboodschap.’ Swaanenburg-van Roosmalen sluit zich daarbij aan. ‘Het is goed dat we ons binnen het College met name richten op de verplichtingen die het verdrag aan de overheid stelt. Tegelijkertijd is er inderdaad een emancipatiestrijd gaande. Als ik in mijn omgeving vertel over het verdrag dan krijg ik nog weleens reacties dat er toch wel ernstigere kwesties zijn als het gaat om mensenrechten. Nou ik kan zeggen dat we het hier over mensen hebben die opkomen voor hun rechten die bij lange na nog niet vanzelfsprekend zijn.’

Interview: Arend Hulshof