EU-Hof: oordeel toelaatbaarheid hoofddoekverbod ambtenaren aan nationale rechter

Verdieping

Weblogbericht | 13-12-2023 | College voor de Rechten van de Mens

Landen van de EU moeten zelf afwegen of een hoofddoekverbod voor ambtenaren bij de overheid verenigbaar is met het verbod op discriminatie op grond van godsdienst. Dat oordeel kan dus per land verschillend luiden. Dit heeft het Hof van Justitie van de EU onlangs bepaald.

Drie collega's overleggen aan een bureau, een van hen draagt een hoofddoek

Aanleiding was een zaak van een Belgische vrouwelijke gemeenteambtenaar die om godsdienstige redenen een hoofddoek wilde dragen. Haar werkgever, de Belgische gemeente Ans, stond het dragen religieuze uitingen onder werktijd niet toe met een beroep op strikte overheidsneutraliteit. De vrouw – die een ‘back office’-functie had – vond dit discriminatie op grond van haar godsdienst. De Belgische rechter twijfelde of de gemeenteregels niet in strijd met het EU-recht waren en vroeg het EU-Hof om uitleg over de gelijkebehandelingsrichtlijn.

Overheid als werkgever

Dit nieuwe arrest gaat specifiek over religieuze uitingsverboden voor ambtenaren, waarbij de werkgever een overheid is. Over overheidswerkgevers had het Hof nog niet geoordeeld. Eerder had het EU-Hof wel voor ‘gewone’ werkgevers bepaald dat een verbod op religieuze kledingstukken of tekens van werknemers niet zomaar mag. Een werkgever die in het belang van een neutrale uitstraling het dragen van (bijvoorbeeld) een hoofddoek verbiedt, moet bewijzen dat een dergelijk verbod echt nodig is. Hierbij moet de werkgever rekening houden met de belangen van werknemers met een religie. Wel is er ruimte voor een beoordeling die past in de (nationale) context en de omstandigheden van het geval. Werkgevers en nationale rechters worden bij dit alles wel opgeroepen te streven naar tolerantie, respect en acceptatie van meer diversiteit en mogen een neutraliteitseis niet misbruiken om medewerkers met een religie te discrimineren. In dit nieuwe arrest geeft het EU-Hof lidstaten die dat willen, ruimte om neutraliteit van de overheid te benadrukken in kleding- en uitingsvoorschriften.

Nationale rechter moet grondrechten afwegen

Het EU-Hof laat weten dat er binnen Europa verschillende constitutionele visies bestaan over de verhouding tussen godsdienstvrijheid enerzijds en het belang van neutrale uitstraling door overheidswerknemers anderzijds. Zo hecht een land als de Frankrijk sterk aan de laïcité, een staatsvisie die volgens de Franse regering verbonden is met de nationale constitutionele identiteit. Dat leidt tot een ‘exclusieve neutraliteit’, die vaak betekent dat geen zichtbare tekenen van godsdienst of levensovertuiging aanwezig mogen zijn. Andere (vaak Noord-Europese) lidstaten leggen over het algemeen meer nadruk op de individuele gewetens- en godsdienstvrijheid, waardoor een uitingsverbod sneller als discriminatie van godsdienst wordt gelabeld. Dit brengt dan meer ruimte voor ambtenaren mee om zichtbare uitingen van religie zoals de hoofddoek te dragen: dit wordt wel ‘inclusieve neutraliteit’ genoemd. ‘Neutraal’, omdat voorwaarde is dat zulke ruimte voor alle religies en levensovertuigingen gelijk is.

Volgens het Hof is de EU-Richtlijn voor gelijke behandeling bij de arbeid (wetgeving van de EU) niet bedoeld om lidstaten op dit punt één bepaalde visie voor te schrijven. De Belgische rechter die de juridische vraag aan het EU-Hof ter beoordeling had voorgelegd zal zelf dus moeten bepalen welke neutraliteitsbenadering voor de gemeente Ans moet gelden en waar de grens voor de gemeente om regels te stellen ligt.

Daarvoor gelden dan de volgende voorwaarden:

een eventueel verbod op zichtbare uitingen moet gelijk gelden voor alle godsdiensten en andere levensovertuigingen. Voor een verbod op grote maar niet op kleine zichtbare uiterlijke religieuze tekenen is geen ruimte;
er moet gelet worden wat passend is bij de nationale constitutie. Op basis daarvan moet bepaald worden of zichtbare uitingen van overtuigingen voor ambtenaren gelijkelijk moeten worden toegestaan, of dat ze verboden mogen voor een deel of voor alle overheidsfuncties;
een eventueel verbod op zichtbare uitingen voor ambtenaren mag niet verder gaan dan strikt noodzakelijk en er moet rekening gehouden worden met belangen van ambtenaren op godsdienst- en gewetensvrijheid.

Of aan deze voorwaarden is voldaan is ook aan de nationale rechter, niet aan het EU-Hof.

Wat betekent dit voor Nederland?

De uitspraak heeft geen directe gevolgen voor Nederlandse ambtenaren. Ambtenaren die een hoofddoek of ander zichtbaar levensbeschouwelijk kenmerk (wensen te) dragen moeten eerst nagaan welke regels in hun organisatie gelden. Als deze regels een belemmering of verbod inhouden kan beroep worden aangetekend bij de (Nederlandse) rechter. De rechter moet dan beoordelen of een eventueel verbod op religieuze uitingen voor ambtenaren discriminatie oplevert. Daarbij wordt gekeken of een verbod past in de Nederlandse Grondwettelijke en constitutionele orde, mede gelet op de motivering van de overheidswerkgever, de belangen van ambtenaren en de feitelijke omstandigheden van het verbod. In de afstemming van de godsdienstvrijheid met het belang van neutrale uitstraling heeft de Nederlandse (hoogste) rechter volgens deze uitspraak in principe het laatste woord.

Wat doet het College voor de Rechten van de Mens?

Werknemers die zich gediscrimineerd voelen kunnen ook eerst het College verzoeken om een oordeel. Dat geldt ook voor overheidswerkgevers die willen weten of hun kledingreglement in overeenstemming is met de gelijkebehandelingswetgeving. Het College toetst concrete situaties aan de gelijkebehandelingswetgeving. Het College betrekt de uitspraken van het EU-hof in zijn oordelen. De oordelen van het College zijn niet bindend, maar wel gezaghebbend. Partijen houden zich meestal aan de uitkomst.