Demonstratie

Actualiteit 

In Nederland wordt er op verschillende manieren en over verschillende onderwerpen gedemonstreerd. Denk aan blokkadeacties van boeren en truckers, acties van klimaatactivisten, woonwagenkampdemonstraties, activiteiten die uit protest tegen coronamaatregelen werden aangemeld als demonstratie – een voetbalwedstrijd, een kerstmarkt, de demonstratieve opening van theaters en cafés –, en verschillende vormen van online protest. Demonstreren is een mensenrecht en geldt voor iedereen, ongeacht de inhoud van het protest. Demonstranten mogen in beginsel zelf bepalen waar, hoe en op welk tijdstip zij willen demonstreren. Ook tijdelijke verkeersblokkades zijn door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens aangemerkt als een vorm van demonstreren. Voor de overheid staat de plicht om uitoefening van het demonstratierecht mogelijk te maken voorop.

Mensenrechten in de praktijk 

Demonstratievrijheid komt voort uit het recht op vrijheid van meningsuiting en het recht op vereniging en vergadering. Deze rechten zijn belangrijk voor een democratie. Daardoor kunnen burgers hun krachten bundelen en zo meedoen met het publieke debat, aandacht vragen voor bepaalde onderwerpen en kritiek, ideeën en meningen laten horen. Ook als het gaat om standpunten die een minderheid heeft of die niet zo populair zijn. 

Demonstraties mogelijk maken en demonstranten beschermen

Voor de overheid staat de plicht om uitoefening van het demonstratierecht mogelijk te maken voorop. Ook als een demonstratie niet is aangemeld. In een rapport over de implementatie van het Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten stelde het College al dat het enkel niet opvolgen van een voorschrift ter kennisgeving geen legitieme grond is voor inperking in het internationaal recht. Het ontbreken van een voorafgaande kennisgeving kan volgens de Wet openbare manifestaties voldoende reden zijn voor een demonstratieverbod. Maar een verbod dat alleen op die grond is gebaseerd, zal de toets aan het noodzakelijkheids- en proportionaliteitsvereiste (artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens) niet kunnen doorstaan.

Bij het faciliteren van een demonstratie hoort ook dat de overheid deelnemers aan een demonstratie beschermt. Als sprake is van tegendemonstraties en vijandige reacties moet de overheid zich inspannen om de demonstratie toch door te laten gaan, bijvoorbeeld door meer politie in te zetten. Dit gaat niet altijd goed. Uit onderzoek van de Inspectie Justitie en Veiligheid gepubliceerd in 2023 blijkt dat de politie niet doortastend en adequaat heeft opgetreden bij de bescherming van de demonstranten van Kick Out Zwarte Piet en waarnemers van Amnesty International. Zij werden belaagd door relschoppers toen zij op weg waren naar een demonstratie in Staphorst. Volgens de Inspectie had de politie moeten ingrijpen en demonstranten en waarnemers meer moeten beschermen tegen relschoppers toen zij belaagd werden. 

Geweld en haat

Maar niet alles mag bij een demonstratie. Demonstratievrijheid geldt alleen bij vreedzame betogingen. Demonstraties waarbij deelnemers gebruik maken van geweld tegen personen of objecten vallen niet onder de bescherming van het demonstratierecht. Op grond van artikel 20 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten mogen demonstraties ook geen haatgevoelens propageren, gebaseerd op nationale afkomst, ras of godsdienst, die aanzetten tot discriminatie, vijandigheid of geweld. Deze demonstraties mogen door de autoriteiten worden ingeperkt. Maar als slechts een of enkele deelnemers aan de demonstratie geweld gebruiken, mogen de autoriteiten dit niet toeschrijven aan de hele groep (zie punt 17 en punt 50 van ICCPR No. 37 (2020): Comment on the right of peaceful assembly (article 21)).  

Enige verkeershinder en hier en daar een kortdurend opstootje kan bij een demonstratie horen. Dan wordt een demonstratie niet meteen gezien als gewelddadig.  

Verbieden of beperken 

Het beperken of verbieden van het demonstratierecht mag alleen onder strikte voorwaarden: volgens het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens mag de overheid een demonstratie beperken, maar alleen als dat noodzakelijk is voor de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van ernstige wanordelijkheden en strafbare feiten, en voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden. Ook kan het beschermen van de rechten en vrijheden van anderen een gerechtvaardigd belang zijn om het demonstratierecht in te beperken. Daar zijn wel altijd concrete aanwijzingen voor onveiligheid of wanordelijkheden voor nodig, en de politie moet voldoende voorzorgsmaatregelen kunnen nemen om de veiligheid van demonstranten te waarborgen. De bewijslast voor de noodzaak demonstratierecht te beperken berust bij de overheid. De overheid mag een demonstratie niet te snel beperken of verbieden en nooit alleen vanwege de inhoud.

De overheid moet altijd kiezen voor de minst ingrijpende maatregel die zij tot haar beschikking heeft. Daarnaast moet de overheid afwegen of de maatregel daadwerkelijk nodig is om het doel, bijvoorbeeld het voorkomen van (verkeers)gevaar, te bereiken.

Een voorbeeld waarin het geoorloofd was om een demonstratie te beperken was een demonstratie van Farmers Defence Force. De rechter vond dat Farmers Defence Force geen distributiecentra van voedingsmiddelen mocht blokkeren tijdens hun demonstratie. Door deze blokkades zouden bijvoorbeeld ziekenhuizen, bejaardentehuizen en maatschappelijke organisaties geen voedsel geleverd kunnen krijgen. De rechter erkende dat hinder hoort bij een demonstratie, maar vond ook dat de schade die zou ontstaan door het platleggen van de distributiecentra te groot is.

In 2023 oordeelde de rechtbank Den Haag in een kort geding van Extinction Rebellion (XR) dat de burgemeester de bevoegdheid heeft de waterwerper in te zetten als onderdeel van het politieoptreden om de Utrechtsebaan/A12 vrij te maken. Er zijn wel grenzen aan die bevoegdheid. Het gebruik van de waterwerper moet bijvoorbeeld proportioneel zijn en de inzet moet passen bij het doel: het aansporen van aanwezigen de locatie te verlaten. De waterwerper werd niet altijd ingezet op een wijze die spoorde met het gehanteerde beleid. Zo is op 23 september 2023 een te harde straal op een aantal demonstranten gericht in plaats van op het wegdek. Maar de rechter komt desondanks tot het oordeel dat er geen grond is voor ingrijpen. 

Verlammend effect  

Het College heeft in 2023 zorgen geuit over de inzet van strafrechtelijke middelen vooraf en tijdens de demonstraties van Extinction Rebellion. Strafrechtelijke instrumenten zoals het arresteren, verhoren en vervolgen van organisatoren wegens opruiing, en het opleggen van gebiedsverboden, zelfs voordat de demonstratie heeft plaatsgevonden, zijn extreem zware middelen om in te zetten. Er kan een verlammend effect van uitgaan: anderen kunnen hierdoor ervan weerhouden worden om hun recht op vrijheid van meningsuiting en vreedzaam protest uit te oefenen. En dat maakt dat de inzet van deze middelen niet snel te rechtvaardigen valt. Achteraf vervolgen van deelnemers aan een demonstratie kan en mag wel, maar alleen als er een ernstig vermoeden is dat zij zich ook daadwerkelijk schuldig hebben gemaakt aan strafbare feiten (denk aan vernieling of geweldpleging). 

Corona 

De overheid mag een demonstratie verbieden om de gezondheid te beschermen. Zo verbood de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland in 2020 een demonstratie van 20 mensen voor de Stopera.  De initiatiefnemer vocht dat besluit aan bij de voorzieningenrechter. Deze besloot dat het verbieden van een demonstratie in verband met de uitbraak van het coronavirus en daarmee gepaard gaande risico’s gerechtvaardigd was. De initiatiefnemer van de demonstratie kon niet garanderen dat de deelnemers aan de demonstratie voldoende afstand zouden houden.  

Maar corona is niet zondermeer voldoende om een demonstratie te verbieden. Welke maatregelen nodig zijn moet bij elke demonstratie opnieuw worden beoordeeld

Zie uitleg Coronavirus en mensenrechten van het College

Online demonstraties 

Mensen moeten ook online kunnen demonstreren. Dit is belangrijk voor mensen met een beperking. Zij hebben soms technologie nodig om hun mening te uiten of ze kunnen niet naar buiten als een pandemie gaande is.  

Activiteiten van het College

Als wij ons zorgen maken over het recht om te demonstreren, dan kunnen we extra aandacht vragen voor het onderwerp. Zo schreven we al meerdere keren een toegelicht over het onderwerp (in 2019 naar aanleiding van de Dag van de Democratie en in 2020 over de regels bij demonstraties). In 2018 brachten we een rapport uit met de titel ‘Zolang we het maar eens zijn’. Voor dat onderzoek hadden we Nederlands gevraagd wat zij vonden dat mensen wel of juist niet konden zeggen. In 2023 stuurde het College een brief aan de Tweede Kamer voorafgaand aan het rondetafelgesprek over demonstratievrijheid. 

Elke demonstratie is anders 

Al deze voorbeelden laten zien dat de vraag of de overheid een demonstratie mag beperken of verbieden afhangt van de specifieke omstandigheden. Een beetje hinder en overlast horen bij een demonstratie en de overheid moet zich inspannen om demonstraties te faciliteren. Maar overlast kan zulke ernstige gevolgen hebben dat het goed is dat de overheid ingrijpt. De overheid moet dit bij elke demonstratie opnieuw beoordelen.   

Het is ook belangrijk dat een rechter altijd kan toetsen of het terecht was dat de overheid ingreep. Zo kan voorkomen worden dat de overheid te snel een demonstratie beperkt of verbiedt.