Dossier

Coronavirus en mensenrechten

De hele wereld is al meer dan een jaar in de ban van het coronavirus. Het virus dook voor het eerst op in China en verspreidde zich daarna in snel tempo over de hele wereld. Op 27 februari 2020 werd covid-19 voor het eerst bij een Nederlandse patiënt vastgesteld. Sindsdien heeft de regering vergaande maatregelen genomen om het coronavirus in Nederland te bestrijden. Dat betekent dat een aantal vrijheidsrechten worden ingeperkt. In dit dossier beantwoordt het College een aantal vragen daarover. Klik hier voor het dossier in eenvoudige taal en Nederlandse Gebarentaal (NGT).

Om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan heeft de overheid verschillende maatregelen genomen die een aantasting opleveren van diverse mensenrechten. De mate waarin mensen beperkt worden in de uitoefening van hun rechten en vrijheden is in de loop van de afgelopen periode wel een aantal keer gewijzigd. Niet alle maatregelen die hieronder besproken worden zijn op het moment van lezen nog van kracht. En het geboden overzicht is misschien ook niet helemaal volledig. Het College wil met dit dossier echter inzicht geven in de meest relevante mensenrechtelijke vraagstukken die spelen bij het treffen van de coronamaatregelen.

 

1. Welke vrijheidsrechten zijn in het geding?

Om het coronavirus uit te bannen, staat ieders dagelijks leven op zijn kop: we moeten allemaal zoveel mogelijk thuisblijven. Scholen, openbare gelegenheden, cafés, restaurants, kerken en moskeeën waren wekenlang (vrijwel) dicht en mogen nu alleen open onder allerlei beperkende voorwaarden. Er zijn samenscholingsverboden uitgevaardigd en rechtszittingen zijn afgelast of uitgesteld; mensen met een beperking die in een zorginstelling wonen en mensen in verpleeghuizen mogen geen of slechts heel beperkt bezoek ontvangen. Wie bepaalde ziekteverschijnselen vertoont, moet in thuisquarantaine. Mensen die met een corona-besmetting in het ziekenhuis worden opgenomen, komen in isolatie zonder mogelijkheid van bezoek van hun naasten. Dat heeft enorme gevolgen voor heel veel mensenrechten en fundamentele vrijheden, zoals de vrijheid van vergadering en betoging, de bewegingsvrijheid, de godsdienstvrijheid, het recht op privéleven (dat ook het recht om sociale contacten te onderhouden omvat), het eigendomsrecht (bijvoorbeeld van de ondernemers die hun bedrijf moeten sluiten), de toegang tot de rechter en het recht op onderwijs. Mogen die individuele mensenrechten allemaal beperkt worden? Waar is dat geregeld? En hoever mag dat gaan?

 

2. Mag de regering zulke ingrijpende maatregelen treffen?

De mensenrechten laten behoorlijk wat ruimte aan de overheid om maatregelen te treffen ter bescherming van de volksgezondheid, ook als die een beperking van de vrijheid van burgers opleveren. Er zijn zelfs mensenrechtenbepalingen die juist van de overheid verlangen dat ze optreedt. Zo is de Nederlandse overheid verplicht om maatregelen te treffen ter bevordering van de volksgezondheid (art. 22 Grondwet). Zij moet epidemieën zoveel mogelijk voorkomen (art. 11 Europees Sociaal Handvest) en moet het recht op een zo goed mogelijke gezondheid van eenieder garanderen (art. 12 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten). Om deze opdrachten uit te voeren werkt Nederland samen met de 193 andere lidstaten van de Wereld Gezondheidsorganisatie en sloot zij zich aan bij de Internationale Gezondheidsregeling (2005). Als er echter vrijheidsrechten worden ingeperkt om de gezondheid te beschermen, dan stellen allerlei mensenrechtenbepalingen ook weer grenzen aan die vrijheidsbeperkingen. Belangrijk is echter dat de rechten en vrijheden die in de afgelopen periode ingeperkt werden als gevolg van de coronamaatregelen geen absolute rechten zijn. Inperkingen zijn mogelijk, bijvoorbeeld ook op het recht op lichamelijke integriteit of het huisrecht. Dus een eventuele vaccinatieplicht (die overigens in Nederland niet wordt overwogen) of een verplichting om thuis geen groepen bezoek te ontvangen is niet per definitie in strijd met de mensenrechten.  

 

3. Hoe ver mogen de vrijheidsbeperkingen gaan?

Er is dus een mensenrechtelijke opdracht voor de overheid om op te treden ter bescherming van de gezondheid, maar tegelijkertijd stellen de Grondwet en allerlei mensenrechtenverdragen ook grenzen aan de inbreuk op allerlei vrijheidsrechten die daarbij plaatsvindt. Bij alle bovengenoemde rechten en vrijheden geldt de bescherming van de volksgezondheid als legitiem doel om inbreuken te kunnen rechtvaardigen. Maar naast zo’n legitiem doel moet nog aan enkele andere eisen worden voldaan, wil een inbreuk echt gerechtvaardigd zijn: de eis van een wettelijke basis en de eis van evenredigheid (proportionaliteit).

Wettelijke basis

Een inbreuk op een vrijheidsrecht moet wettelijk geregeld zijn. Dat betekent dat er een voldoende duidelijke wettelijke basis voor de maatregelen moet zijn: mensen moeten kunnen weten wat ze wel en niet mogen. De regels moeten ook duidelijk zijn om willekeur bij handhaving te voorkomen. De Nederlandse Grondwet eist dat inperkingen van vrijheidsrechten worden geregeld in een wet die is vastgesteld door de regering en het parlement. Daarom was er in de eerste maanden van de coronacrisis veel discussie over de juridische vormgeving van de maatregelen. Tot 1 december 2020 waren veel van de getroffen maatregelen namelijk niet geregeld in een wet, maar in noodverordeningen op basis van de Gemeentewet. Deze noodverordeningen werden niet, zoals normaliter het geval is bij noodverordeningen, vastgesteld door de burgemeester, maar door de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s. Die voorzitters kregen daartoe dan weer de opdracht van de minister van VWS en de minister van J&V. Deze juridische constructie is geregeld in de Wet publieke gezondheid en de Wet op de veiligheidsregio’s. Het staatsrechtelijke en mensenrechtelijke probleem aan deze constructie was echter dat het parlement niet echt kon meebeslissen over de inhoud van de regels die in de noodverordeningen werden uitgevaardigd.

Niet verder inperken dan nodig

Vrijheidsbeperkende maatregelen om verspreiding van het virus tegen te gaan, zijn slechts gerechtvaardigd als er een dwingende maatschappelijke noodzaak is om deze maatregelen te treffen. Een andere eis waaraan vrijheidsbeperkende maatregelen moeten voldoen is dat zij in een evenredige verhouding moeten staan tot het nagestreefde doel. Dat noemen we de proportionaliteiteis: de maatregelen mogen niet verder gaan dan nodig is om het doel te bereiken. Daarnaast moeten de maatregelen voldoen aan de subsidiariteitseis: is er geen minder ingrijpende maatregel beschikbaar waarmee de volksgezondheid voldoende beschermd wordt? Met het oog op deze twee eisen  wijst de Raad van Europa alle 47 lidstaten er in een ‘Mensenrechten en covid-19’-toolkit op dat het van belang is om de vrijheidsbeperkende maatregelen in duur te beperken tot het moment waarop het besmettingsgevaar en het risico voor de volksgezondheid voldoende zijn ingedamd. Het spreekt voor zich dat deze eisen van proportionaliteit en subsidiariteit niet alleen relevant zijn op het moment dat besloten wordt om bepaalde vrijheidsbeperkende maatregelen in te voeren, maar ook bij de beslissing om (sommige van) die maatregelen weer op te heffen.

Afweging

Het College is de afgelopen maanden regelmatig gevraagd of de in Nederland getroffen maatregelen voldeden aan de bovengenoemde eisen, met name aan de noodzakelijkheids- en proportionaliteitseis. Het is niet eenvoudig om die vraag te beantwoorden.

Wat betreft de dwingende maatschappelijke noodzaak voor de maatregelen constateert het College het volgende. Duidelijk is dat het coronavirus ernstige gezondheidsrisico’s voor een deel van de bevolking oplevert, niet alleen voor ouderen of mensen met een zwakkere gezondheid (al lopen die wel de grootste risico’s). Ook is helder dat er een noodzaak is om overbelasting van de ziekenhuiszorg zoveel mogelijk te voorkomen, omdat anders een situatie ontstaat waarin artsen moeten gaan beslissen wie te helpen en wie niet. Dan staan er mensenlevens op het spel.

In het kader van de dwingende maatschappelijke noodzaak is het verder relevant dat de maatregelen gebaseerd zijn op wetenschappelijke inzichten over wat wel en niet werkt om de verspreiding van het virus tegen te gaan. Het kan niet zo zijn dat de autoriteiten allerlei vrijheidsbeperkingen uitvaardigen die helemaal niet nuttig zijn om de virusverspreiding te beperken. Hierbij moet natuurlijk worden opgemerkt dat bij een pandemie als deze de wetenschappelijke inzichten zich telkens ontwikkelen. Om een voorbeeld te noemen: aanvankelijk dachten zowel de WHO als het RIVM dat het dragen van niet-medische mondmaskers weinig zou helpen om de virusverspreiding tegen te gaan, enige tijd later werd duidelijk dat dit toch nuttig zou kunnen zijn.

Het College heeft tot dusverre niet kunnen constateren dat er in Nederland maatregelen zijn uitgevaardigd die volstrekt niet onderbouwd waren. Er is bijvoorbeeld veel discussie geweest over het nut van het invoeren van de avondklok, het College heeft geconstateerd dat de wetenschappelijke inzichten die er waren over de toegevoegde waarde van een avondklok door de regering zijn gedeeld met de Tweede Kamer en dat die inzichten – die op dat moment nog redelijk beperkt waren – in ieder geval uitvoerig zijn betrokken bij de beslissing over de wet die de avondklok mogelijk zou maken.

Wat betreft de proportionaliteit van de coronamaatregelen doet zich het probleem voor dat het heel lastig is om de proportionaliteit van elke getroffen maatregel afzonderlijk te bepalen. Er worden verschillende maatregelen tegelijkertijd genomen en daarbij is niet altijd precies vast te stellen welk onderdeel van het maatregelpakket het meeste effect heeft op het indammen van de verspreiding van het virus. Een vraag als ‘Is het niet disproportioneel om de horeca te sluiten als bekend is dat de meeste besmettingen in de thuissituatie plaatsvinden?’ is niet zo eenvoudig te beantwoorden als het misschien lijkt. De mensen die het virus in de thuissituatie verspreiden hebben dat veelal toch weer ergens anders opgelopen (op het werk, tijdens uitgaan, enz.). Als het gaat om de proportionaliteit van coronamaatregelen moet bijvoorbeeld ook rekening gehouden worden met het gegeven dat het invoeren van een extra maatregel (bijvoorbeeld de avondklok) tot gevolg zou kunnen hebben dat andere vrijheidsbeperkende maatregelen (denk aan de sluiting van de horeca en de scholen) sneller opgeheven zouden kunnen worden. Bij de proportionaliteitsbeoordeling moet dus met heel veel verschillende factoren rekening worden gehouden.

 

4. Welke wetten vormen de basis voor de maatregelen?

Wet publieke gezondheid

In de Wet publieke gezondheid (Wpg) is vastgelegd hoe infectieziekten als covid-19 opgespoord en bestreden moeten worden. Hierin staan de verschillende rollen en bevoegdheden beschreven van minister, burgemeesters, artsen, Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD’en) en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Ook staat in de Wpg hoe en wanneer opgeschaald kan worden. Covid-19 is dermate ernstig dat het onder de in de Wpg genoemde A-categorie valt. Dat is de categorie van besmettelijke ziekten waarbij snel vergaande maatregelen mogen worden genomen om de verspreiding ervan te voorkomen, zonder dat de normale, soms tijdrovende, procedures hoeven te worden gevolgd. Per 1 december 2020 is een nieuw hoofdstuk ingevoegd in de Wpg als gevolg van de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19.

Bij het begin van de coronacrisis: noodverordeningen van de veiligheidsregio's

In de eerste maanden van de pandemie zagen we op TV en sociale media dat de regering steeds nieuwe maatregelen afkondigde. Het daadwerkelijk treffen van die maatregelen gebeurde echter op regionaal niveau. Op basis van artikel 7 Wpg gaf de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport opdrachten aan de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s. Die voorzitters van de veiligheidsregio’s kunnen, op basis van artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) bevoegdheden van burgemeesters overnemen, waardoor zij maatregelen zoals het uitvaardigen van noodverordeningen en het opleggen van  quarantaineverplichtingen regionaal kunnen uitvoeren. Ook de Commissarissen van de Koning (CdK’s) kunnen bevoegdheden van de burgemeesters overnemen (art. 42 Wvr).

Tijdelijke wet maatregelen covid-19

Over sommige onderdelen van het pakket van vrijheidsbeperkende coronamaatregelen ontstond na de eerste weken van de crisis veel juridische discussie. De Wpg biedt veel in detail geregelde bevoegdheden om infectieziekten te bestrijden, maar die bevoegdheden richten zich vooral op het isoleren van individuele besmette personen of het afschermen van bepaalde besmette locaties. Voor het opleggen van maatregelen aan de hele samenleving was het gebruik van de noodverordeningen door de veiligheidsregio’s (zoals hierboven omschreven) noodzakelijk. En dat leverde allerlei grondwettelijke en mensenrechtelijke complicaties op. Want het is de vraag of deze noodverordeningen een voldoende wettelijke basis vormen voor een aantal van de inbreuken op vrijheidsrechten die aan de orde waren.

Art. 176 van de Gemeentewet regelt dat bij noodverordening niet mag worden afgeweken van de Grondwet. En het uitgangspunt van de Grondwet is dat grote inbreuken op vrijheidsrechten in een wet van regering en parlement moeten worden vastgelegd. Aan dat uitgangspunt werd met de vrijheidsbeperkingen die in noodverordeningen waren vastgelegd niet volledig voldaan. Onder meer de Afdeling advisering van de Raad van State riep daarom de regering op om met een (spoed)wet te komen die de vrijheidsbeperkende coronamaatregelen nader zou reguleren. Minister De Jonge kondigde vervolgens aan dat er op zo kort mogelijk termijn een wetsvoorstel zou worden ingediend bij de Tweede Kamer. Dit gebeurde op 13 juli 2020.

Het College heeft in juni 2020 geadviseerd over een conceptversie van de wet. Een belangrijk discussiepunt bij het wetsvoorstel in de Tweede Kamer was de betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging bij de uitvaardiging van vrijheidsbeperkende maatregelen. In het wetsvoorstel werd namelijk een bevoegdheid gecreëerd voor de regering of de minister van Volksgezondheid om die maatregelen uit te vaardigen. De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel aangepast zodat er nu in staat dat deze ministeriële regelingen binnen een week na uitvaardiging bekrachtigd moeten worden door de Tweede Kamer. Dit biedt de Tweede Kamer een mogelijkheid om als het ware aan de noodrem te trekken als zij het niet eens is met een bepaalde maatregelen. Het wetsvoorstel werd uiteindelijk eind oktober 2020 aanvaard door de Eerste Kamer en op 1 december 2020 trad de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 in werking.

Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht covid-19

In februari 2021 is de Wpg aangevuld met bepalingen over het instellen van een avondklok: de Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht covid-19. In juni 2021 volgde de Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen, die regelt dat voor de toegang tot evenementen, horeca, attractieparken en uitgaansgelegenheiden de eis mag worden gesteld dat iemand slechts toegang krijgt als deze persoon een negatief testbewijs kan overleggen. Voor alle bovengenoemde tijdelijke wetten geldt dat elke drie maanden opnieuw beslist moet worden of deze wetten blijven gelden. Die beslissing kan alleen genomen worden als zowel de Tweede als Eerste Kamer daarmee instemmen.

In de Wet publieke gezondheid (Wpg) is vastgelegd hoe infectieziekten als COVID-19 opgespoord en bestreden moeten worden. Hierin staan de verschillende rollen en bevoegdheden beschreven van minister, burgemeesters, artsen, Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD’en) en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Ook staat in de Wpg hoe en wanneer opgeschaald kan worden. COVID-19 is dermate ernstig dat het onder de in de Wpg genoemde A-categorie valt. Dat is de categorie van besmettelijke ziekten waarbij snel vergaande maatregelen mogen worden genomen om de verspreiding ervan te voorkomen, zonder dat de normale, soms tijdrovende, procedures hoeven te worden gevolgd. Per 1 december 2020 is een nieuw hoofdstuk ingevoegd in de Wpg als gevolg van de inwerkingterding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19. Wat deze wet inhoudt wordt verderop uitgelegd.

 

5. Waarom gelden er uitzonderingen op het samenscholingsverbod voor religieuze samenkomsten?

In de op basis van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 uitgevaardigde maatregelen had de regering allerlei samenkomsten verboden, maar maakte ze een uitzondering voor religieuze en levensbeschouwelijke samenkomsten. Deze werden toegestaan zonder maximum deelnemersaantal (zolang de veilige afstand van anderhalve meter maar in acht werd genomen). Er gold slechts een dringend advies om ook dit soort samenkomsten te beperken tot een maximum van 30 deelnemers. Deze uitzonderingspositie heeft te maken met de manier waarop artikel 6 van de Grondwet bescherming geeft aan de vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing. Het samenkomen binnen een kerkgebouw, moskee, synagoge of ander gebouw om een godsdienst of levensbeschouwing te belijden, mag volgens de Grondwet alleen door een wet (vastgesteld door regering en parlement) worden beperkt. In de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 is echter geen bepaling opgenomen om dit te regelen. Er is dus op dit moment geen wet die regelt dat aan religieuze samenkomsten dwingende beperkingen worden opgelegd met betrekking tot de groepsgrootte. 

 

6. Gaan de vrijheidsbeperkingen niet veel verder dan toegestaan volgens mensenrechtenverdragen?

In veel landen heeft tijdens de coronacrisis voor enige tijd een strenge ‘lockdown’ plaatsgevonden: een periode waarin mensen werd geboden zoveel mogelijk thuis te blijven en men zich niet zo maar op straat mocht begeven. Gaan dergelijke vrijheidsbeperkingen niet veel te ver, of zijn zij toch gerechtvaardigd omdat het om een noodsituatie gaat?  Veel mensenrechtenverdragen staan staten toe om tijdelijk af te wijken van de verdragsverplichtingen als sprake is van een crisissituatie. Daar gelden wel strenge eisen voor, zowel inhoudelijk als procedureel. Deze staan onder meer in name artikel 15 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Nederland heeft tot dusverre geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.

De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) laat staten vrij veel ruimte om zelf te beslissen of sprake is van een crisissituatie die noopt tot het afwijken van de EVRM-verplichtingen. Het uitroepen van een formele noodtoestand is niet vereist. Afwijken van verplichtingen mag echter alleen tijdelijk zijn om een crisissituatie te boven te komen. En het mag niet zo zijn dat de noodmaatregelen of noodwetten resulteren in een carte blanche van de wetgever aan de regering. In Nederland zien we dat de Grondwet en andere wetten, zoals de Wpg, bepaalde grenzen stellen aan de getroffen maatregelen en soms ook rechterlijke toetsing van bepaalde (quarantaine)maatregelen mogelijk maken.

Het EHRM zal altijd kunnen toetsen of de situatie zo ernstig was dat de getroffen noodmaatregelen strikt vereist waren. Die toetsing door het EHRM vindt altijd pas achteraf plaats, eerst moeten dan nationale rechterlijke instanties een uitspraak daarover doen.  Van wat voor crisissituatie ook sprake is, van bepaalde rechten mag nooit worden afgeweken. Dat zijn bijvoorbeeld het recht op leven, het verbod van onmenselijke behandeling en het verbod van strafwetgeving met terugwerkende kracht.

Wat procedurele eisen betreft, bepaalt artikel 15 EVRM dat maatregelen die verder gaan dan een reguliere inperking van vrijheidsrechten worden aangemeld bij de Raad van Europa. Nederland heeft de maatregelen die zijn getroffen niet gemeld bij de Raad van Europa.

Het EHRM heeft inmiddels een uitspraak gedaan over de strenge lockdown die in Bulgarije gold. De klager in deze zaak betoogde dat de lockdown in Bulgarije zo weinig mogelijkheid gaf om het huis te verlaten, dat deze eigenlijk neerkwam op een soort van huisarrest en daarmee op een vorm van vrijheidsbeneming. Artikel 5 EVRM stelt strenge voorwaarden aan de toepassing van vrijheidsbeneming. Het EHRM oordeelde echter dat de lockdown in Bulgarije weliswaar streng was, maar nog zoveel mogelijkheden bood om de woning te verlaten om bijvoorbeeld boodschappen te doen, dat niet gesproken kon worden van vrijheidsbeneming in de zin van artikel 5 EVRM. Het EHRM zag de lockdown meer als een beperking van de bewegingsvrijheid van burgers, maar daar gelden minder strenge voorwaarden voor.

 

7. Functioneren de rechtstatelijke controlemechanismen nog voldoende?

Het is in een rechtsstaat inderdaad van groot belang dat de volksvertegenwoordiging de uitoefening van bevoegdheden door de uitvoerende macht (de regering, lokale en regionale bestuurders) controleert. Dat was bij het vaststellen van de noodverordeningen door de voorzitters van de veiligheidsregio’s ingewikkeld. Normaliter moet een noodverordening na uitvaardiging door de burgemeester zo spoedig mogelijk worden goedgekeurd door de gemeenteraad. Maar bij de uitvaardiging van noodverordeningen door de voorzitters van de veiligheidsregio’s geldt die eis niet. Hier zal de controle dus vooral moeten komen van de Tweede Kamer, die moet beoordelen of de manier waarop de ministers opdrachten geven aan de veiligheidsregio’s wettelijk en rechtsstatelijk in de haak is. Ter versterking van de controlerende rol van het parlement kwam de regering, zoals boven al vermeld, met de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 ter vervanging van de noodverordeningen.

Van belang is ook dat inspecties en onafhankelijke toezichthouders hun taak kunnen blijven uitvoeren. Er is bijvoorbeeld een mensenrechtelijke plicht om personen van wie de vrijheid is ontnomen voldoende te beschermen tegen het virus en toegang te garanderen tot adequate medische zorg in geval van besmetting. Die zorgplicht geldt voor mensen in gevangenissen en politiecellen, in vreemdelingenbewaring, maar ook voor mensen die in de praktijk ‘vastzitten’ in asielzoekerscentra of in (psychiatrische) ziekenhuizen, zorginstellingen of verpleeghuizen. Juist in dat soort situaties is controle en onderzoek door inspecties en onafhankelijke toezichthouders een belangrijk rechtsstatelijke waarborgmechanisme.

 

8. Wie is verantwoordelijk voor het corona-beleid in het Caribisch deel van het Koninkrijk?

Het recht op gezondheid uit het IVESCR en de Internationale Gezondheidsregeling gelden ook in Caribisch Nederland en de Koninkrijkslanden Aruba, St. Maarten en Curaçao. In Caribisch Nederland, de eilanden Bonaire, Sint-Eustatius en Saba, is de Wet publieke gezondheid (grotendeels) op dezelfde manier van toepassing als in Europees Nederland. Het RIVM is dus ook werkzaam voor deze eilanden en ook de ministeriële opdrachten van art. 7 Wpg gelden er. Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de internationale verdragsverplichtingen. Wel geldt op basis van artikel 36 van het Statuut voor het Koninkrijk een verplichting voor Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten om elkaar hulp en bijstand te verlenen. Bovendien stelt artikel 43 lid 2 van het Statuut dat het waarborgen van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden een aangelegenheid is van het Koninkrijk (en dus niet alleen een verantwoordelijkheid is voor de afzonderlijke landsregeringen). Nederland spant zich dan ook in om op allerlei manieren de Caribische delen van het Koninkrijk te ondersteunen, van de inzet van marineschepen tot het invliegen van mobiele intensive care-units.

 

9. Welke andere mensenrechten zijn in deze situatie van belang?

De Hoge Commissaris voor de Mensenrechten van de VN heeft een overzicht van alle mensenrechtelijke verplichtingen die relevant zijn voor staten bij het bestrijden van de coronacrisis gepubliceerd. En ook het EU-grondrechtenagentschap heeft een rapport gepubliceerd over alle mensenrechten die worden geraakt door de huidige situatie. Deze beide documenten maken duidelijk dat dat de corona-crisis niet alleen vrijheidsrechten aantast. Ook het recht op werk, het recht op gezondheid, het recht op huisvesting en het recht op onderwijs worden geraakt.

Bij de aantasting van deze rechten geldt voor de overheid een extra zorgplicht voor personen in een kwetsbare positie. Zo bracht het gedwongen thuisblijven en thuiswerken extra risico’s met zich mee op huiselijk geweld en moet de overheid zijn best doen om ervoor te zorgen dat de slachtoffers daarvan (vooral vrouwen) terecht kunnen bij hulpverlenende instanties. De toegankelijkheid van medische voorzieningen met betrekking tot het nieuwe coronavirus moet voor iedereen gelijk gewaarborgd zijn, conform het gelijkheidsbeginsel. Iemands afkomst, sociale status, financiële middelen, of leeftijd mag niet bepalend zijn voor de toegang tot medische zorg.

Toegankelijkheid is daarnaast één van de grondbeginselen genoemd in artikel 3 van het VN-verdrag handicap en is als recht opgenomen in artikel 9 van het verdrag. De overheid moet passende maatregelen nemen om toegankelijkheid van medische zorg en andere voorzieningen voor mensen met een beperking op voet van gelijkheid met anderen te garanderen. Daarbij gaat het ook om toegankelijkheid van informatie en communicatie over de corona-maatregelen van de overheid. Het inschakelen van gebarentolken bij belangrijke officiële mededelingen is dan ook een goede beslissing. Mensen met een visuele beperking geven aan dat zij vaak gebaat zijn bij audiodescriptie (iemand die beschrijft wat er gebeurt, dus ook voor de persconferentie: wie er plaatsnemen achter de microfoons, wanneer het gaat beginnen). 

Ook moet de overheid in de huidige risicovolle situatie alle nodige maatregelen nemen om de bescherming en veiligheid van mensen met een beperking te waarborgen (art. 11 VN-verdrag handicap). In het algemeen is er een mensenrechtelijke verplichting om bij veiligheids- en gezondheidsrisico’s ervoor te zorgen dat niemand gedwongen verstoken blijft van hulp en zorg, ook groepen die minder makkelijk te bereiken zijn (denk aan: dak- en thuislozen, laaggeletterden, vreemdelingen die de Nederlandse taal niet goed beheersen, ouderen die minder handig zijn in het gebruik van digitale informatiekanalen).

In een bericht van het Europees Netwerk van Nationale Mensenrechteninstituten (ENNHRI) werd ten slotte aandacht gevestigd op de economische maatregelen die overheden treffen om de coronacrisis te boven te komen. Bij die economische maatregelen zou de realisatie van economische en sociale mensenrechten centraal moeten staan.

 

10. Welke mensenrechtelijke grenzen gelden bij het gebruik van de app CoronaMelder?

Het ministerie van VWS ontwikkelde de app CoronaMelder. De app waarschuwt je nadat je in de buurt bent geweest van iemand die besmet is met het coronavirus. Een belangrijke mensenrechtelijke en rechtsstatelijke grens bij het gebruik van dit soort apps is dat het recht op privéleven voldoende gewaarborgd wordt en dat er goede toezichtsmechanismen zijn om te bewaken dat de door die apps verzamelde gegevens op een verantwoorde manier worden geanalyseerd, gebruikt, opgeslagen en gedeeld met derden. Bij het delen van gezondheidsgegevens van individuen met anderen via de traceer-app is vooral van belang dat dit geanonimiseerd gebeurt. Vraag is of het altijd volledig realiseerbaar is om die anonimiteit te garanderen, maar veel experts vinden dat dit in de huidige app wel goed geregeld is. En daarmee is het dan ook de vraag of een eventuele verplichting tot het gebruiken van dergelijke apps dan proportioneel is en of de sociale implicaties ervan niet te ernstig zijn. Bovendien zal bij het opleggen van zo’n verplichting voldoende moeten zijn aangetoond dat het systeem daadwerkelijk geschikt is om voldoende bescherming tegen verspreiding van het virus te genereren om nieuwe uitbraken te voorkomen. De overheid verplicht mensen echter niet de CoronaMelder te gebruiken, ze dringt er slechts op aan om dat wel te doen omdat met gebruik van de app het informeren van personen die in contact zijn geweest met een besmet iemand enorm kan worden versneld. Dit vermindert de last in het bron- en contactonderzoek van de GGD’s. Het College bracht op 20 april 2020 een afzonderlijk advies over de randvoorwaarden voor het gebruik van corona-apps uit.

 

11. Welke mensenrechtelijke grenzen zijn van toepassing op de mondkapjesplicht?

Om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan, was het dragen van een niet-medisch mondkapje in onder andere winkels, musea, restaurants en theaters vanaf 1 december 2020 verplicht. Ook in het onderwijs (met uitzondering van de basisschool) moesten mensen een mondkapje gaan dragen. Voor contactberoepen gold de regel zowel voor de klant als de professional, zoals de kapper of de rij-instructeur. In het openbaar vervoer was een mondkapje al verplicht, maar dit werd ook het geval in stations en bij bus- en tramhaltes. De mondkapjesplicht geldt voor iedereen van 13 jaar en ouder. De verplichting tot het dragen van een mondkapje geldt niet voor mensen die vanwege een beperking of ziekte geen mondkapje kunnen dragen of opzetten.

Vanwege positieve ontwikkelingen verdween de mondkapjesplicht echter op plekken waar mensen anderhalve meter afstand kunnen houden. Dit betekende dat het mondkapje onder meer af mag in openbare gebouwen, winkels en horeca. Vanaf 26 juni 2021 is een mondkapje alleen nog verplicht in het openbaar vervoer, personenvervoer, op stations, vliegvelden en in het voortgezet onderwijs. De mondkapjesplicht is vastgelegd in een ministeriële regeling. Het College heeft in november 2020 geadviseerd over een conceptversie van de regeling. Het College kwam in dat advies tot de conclusie dat de mondkapjesplicht voldoende onderbouwd was om de toets op noodzakelijkheid en proportionaliteit te kunnen doorstaan.

Hoofddoek en mondkapje?

De Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding verbiedt het dragen van kleding die het gezicht geheel bedekt of zodanig bedekt dat alleen de ogen onbedekt zijn, dan wel onherkenbaar maakt. Dit verbod geldt in het openbaar vervoer en in gebouwen en bijbehorende erven van onderwijsinstellingen, overheidsinstellingen en zorginstellingen. Deze wet kent echter een uitzondering voor kleding die noodzakelijk is ter bescherming van het lichaam in verband met de gezondheid of de veiligheid (artikel 1 lid 2(b)). Het College gaat ervan uit dat deze uitzondering op de huidige situatie van toepassing is, zeker nu de overheid mensen die gebruik maken van het openbaar vervoer juist verplicht om een mondkapje te dragen ter voorkoming van verspreiding van het coronavirus. Als vrouwen gedwongen zouden worden hun hoofddoek af te doen om met een mondkapje het OV in te mogen zou dit in de ogen van het College een niet-gerechtvaardigde inbreuk op hun godsdienstvrijheid opleveren.

 

12. Wat moet de overheid doen om armoede door corona te voorkomen en te bestrijden?

Het coronavirus heeft grote gevolgen voor de economie. Veel mensen hebben geen of minder inkomsten uit werk. Wat voor verplichtingen brengen mensenrechten mee voor de overheid om armoede te voorkomen en tegen te gaan?

Wat betekent armoede in termen van mensenrechten?

Het recht op een behoorlijke levensstandaard en bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting zijn fundamentele mensenrechten. Een langdurig tekort aan financiële middelen kan op zichzelf al problematisch zijn vanuit het oogpunt van de rechten van de mens. Het recht op een behoorlijke levensstandaard betekent dat er voldoende inkomensondersteuning moet zijn om armoede te voorkomen.

Armoede raakt ook aan andere mensenrechten, zoals het recht op gezondheid, huisvesting en onderwijs. Bij het vormgeven van de herstelmaatregelen en de maatregelen om de effecten van een eventuele economische crisis te dempen, is het dan ook belangrijk dat aan mensenrechten wordt getoetst.

Gelijkheid en non-discriminatie

Mensenrechten verplichten de overheid om mensen in de meest kwetsbare situaties te beschermen en ervoor te zorgen dat de economische gevolgen van de coronacrisis hen niet onevenredig zwaar treffen. Mensen voor wie de maatregelen grote economische gevolgen hebben zijn bijvoorbeeld mensen met een laag inkomen en mensen met onzekere en tijdelijke arbeidscontracten, zoals flexwerkers. Ook zullen mensen die al regelmatig te kampen hebben met discriminatie bij toegang tot werk nu extra problemen ondervinden, zoals vrouwen, mensen met een beperking, ouderen, mensen met een migratieachtergrond en arbeidsmigranten.

Als er minder banen beschikbaar zijn door de crisissituatie, is er een nog groter risico op discriminatie van mensen uit die groepen bij toegang tot en behoud van werk. Het is nodig daar actief beleid op te ontwikkelen bij economische teruggang. Voorkomen moet worden dat mensen in armoede terechtkomen. Mochten mensen in armoede terecht zijn gekomen, dan moeten maatregelen worden genomen om hen daar zo snel mogelijk uit te halen.

Om discriminatie en toenemende ongelijkheid te voorkomen, zou de overheid de te verwachten gevolgen van voorgenomen maatregelen moeten onderzoeken en zouden zij na verloop van tijd de daadwerkelijke gevolgen moeten monitoren. Als bezuinigingen noodzakelijk zijn, mogen de meest kwetsbare mensen daardoor niet het hardst getroffen worden.

Participatie en empowerment

Cruciaal voor een effectieve bescherming van economische en sociale rechten is dat mensen tijdig en op alle fronten worden betrokken bij het maken, uitvoeren en monitoren van beleid. Dat vraagt van nationale en lokale overheden dat zij in een vroeg stadium nagaan wie mogelijk wordt geraakt door het beleid en hoe zij kunnen garanderen dat besluiten met hen en niet voor hen worden genomen. Extra inspanning om mensen te betrekken kan noodzakelijk zijn, omdat deelnemen aan de samenleving voor verschillende groepen mensen als gevolg van de beperkingen, maar ook door het wegvallen van de beperkingen, niet goed mogelijk is. Denk daarbij onder meer aan ouderen en mensen met een beperking. De verminderde zichtbaarheid mag niet tot gevolg hebben dat zij niet worden betrokken. Integendeel.

 

13. Coronavaccinatie: vrijwillig of verplicht?

Sinds januari 2021 biedt ook de Nederlandse overheid vaccinaties tegen covid-19 aan. Vaccinaties tegen het coronavirus zijn echter niet verplicht. Je mag dus zelf beslissen of je je laat inenten of niet. Is dat in overeenstemming met mensenrechten? En mogen bedrijven, instanties en bijvoorbeeld organisatoren van festivals een bewijs van vaccinatie als eis stellen aan toegang?

Bij voorkeur vrijwillig

Het bekende Rijksvaccinatieprogramma (RVP) in Nederland biedt alle jonge kinderen inentingen tegen besmettelijke ziekten. Het aanbod is op basis van vrijwilligheid en heeft als doel het op peil houden van groepsbescherming. Jarenlang was dat succesvol, alleen de laatste jaren schommelde de vaccinatiegraad tegen mazelen richting grenswaarde van vaccinatiegraad 92-94%. Nederland kent geen vaccinatieplicht voor mazelen en andere ziekten. Omringende landen als België, Duitsland en Frankrijk hebben wel varianten daarvan ingevoerd. Op 21 april 2021 oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat kleuterscholen in Tsjechië niet-gevaccineerde kinderen mogen weigeren. Deze uitspraak betekent niet dat elk land nu een vrijbrief heeft om verplichte vaccinaties in te stellen. De legitimiteit moet per geval beoordeeld worden. Maar als de noodzaak en proportionaliteit van een verplichting tot vaccinatie voldoende kunnen worden aangetoond, is een dergelijke maatregel dus niet in strijd met de mensenrechten.

In Nederland is de overheid tot dusverre niet overgegaan tot een vaccinatieplicht. Het op basis van vrijwilligheid aanbieden van vaccinatie tegen covid-19 sluit dus aan bij het gangbare beleid in het RVP en zolang het lukt om op basis van die vrijwilligheid een voldoende dekkingsgraad aan vaccinaties te breiken heeft dat vanuit het perspectief van de mensenrechten de sterke voorkeur. Dwang moet slechts worden toegepast als uiterste middel, want verplichte vaccinatie botst met het recht op onaantastbaarheid van het lichaam: het recht om autonoom, dus zelf, te bepalen over medische ingrepen (artikel 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM); zie ook artikel 11 Grondwet en artikel 7:450 Burgerlijk Wetboek). Het weigeren van een vaccinatie kan bovendien ingegeven zijn door godsdienstige of levensbeschouwelijke opvattingen en dan is ook de godsdienst- en gewetensvrijheid (artikel 9 EVRM, artikel 6 Grondwet) in het geding. Het feit dat deze grondrechten in het geding zijn betekent echter niet dat dwang dus onder alle omstandigheden is uitgesloten.

 

14. Privileges voor gevaccineerden? 

Ook drang of verleiden tot vaccinatie door aan gevaccineerde mensen meer bewegingsvrijheid of meer mogelijkheden tot deelname aan maatschappelijke activiteiten te gunnen (denk aan: meer mogelijkheden om te winkelen, te sporten, uit te gaan, etc.) dan aan niet-gevaccineerden is niet zonder meer in strijd met mensenrechtennormen. Het toekennen van zulke ‘privileges’ aan gevaccineerde personen vergt echter dat personen hun medische informatie delen met derden. De AVG eist dan dat een en ander in een wet geregeld wordt en dat er  goede waarborgen zijn dat de registratie van die gegevens geschiedt op een manier die misbruik van die gegevens zo goed mogelijk uitsluit. Op dit punt is met de CoronaCheck app een systeem gecreëerd waarmee mensen wel kunnen aantonen gevaccineerd te zijn, zonder ze dat daarbij identificerende persoonsgegevens hoeven prijs te geven. Degene die de door de app gegenereerde QR-code uitleest, krijgt niet te zien wie de persoon is die deze code toont.

Een veelgestelde vraag is of het toekennen van privileges voor gevaccineerden niet een soort maatschappelijke tweedeling creëert tussen gevaccineerden en niet-gevaccineerden. Het kan immers leiden tot een mate van maatschappelijke uitsluiting van niet-gevaccineerden. Het College vindt het in ieder geval van belang dat bij het maken van beleid hierover rekening gehouden wordt met personen die om een godsdienstige of levensbeschouwelijke reden niet gevaccineerd willen worden en met mensen die om een medische reden niet gevaccineerd kunnen worden. Vanuit dat perspectief is het dan bijvoorbeeld relevant of er naast vaccinatie ook een andere mogelijkheid is om te voldoen aan de toegangsvereisten voor bepaalde maatschappelijke activiteiten, zoals het overleggen van een negatief testbewijs. Daarnaast acht het College het van belang dat vaccinatie niet gaat gelden als een voorwaarde voor deelname aan onderwijs of voor toegang tot overheidsgebouwen waar men naar toe moet om gebruik te kunnen maken van bepaalde overheidsdiensten (denk aan regelen van vergunningen of aanvragen en ophalen van paspoort of rijbewijs).

Vaccinatiebewijs als toegangseis en werknemersverplichting?

Vanaf 24 juni 2021 geldt dat het vaccinatiebewijs, naast het testen voor toegang, gebruikt kan worden als coronatoegangsbewijs daar waar de anderhalve meter niet in acht hoeft te worden genomen. Het herstelbewijs geldt vanaf 1 juli 2021 ook als coronatoegangsbewijs. Deze drie mogelijkheden kunnen getoond worden in de (update van de) CoronaCheck app. Een coronatoegangsbewijs wordt vooral ingezet bij bijvoorbeeld een evenement of festival. Ook dansgelegenheden, zoals nachtclubs en discotheken, kunnen door gebruik te maken van het coronatoegangsbewijs open zonder beperkingen.

Een vaccinatiebewijs bevat medische gegevens, die alleen met toestemming van de betreffende persoon ingezien mogen worden. Bij het vragen om persoonsgegevens moet volgens de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) het geven van toestemming expliciet, geïnformeerd en in vrijheid gebeuren.

Private partijen kunnen het tonen van bewijs van coronavaccinatie eisen in de toegang tot goederen en diensten. Horeca-uitbaters en festivalorganisatoren bijvoorbeeld mogen een eigen deur/toegangsbeleid voeren, mits binnen de grenzen van de wet. De rechter heeft bepaald dat ook private partijen alleen inbreuk mogen maken op grondrechten (zoals de onaantastbaarheid van het lichaam) wanneer dat proportioneel en is en niet op een minder ingrijpende manier mogelijk is. Als zij een klant weigeren omdat die geen vaccinatiebewijs toont, moeten zij aantonen dat zijn of haar beleid noodzakelijk is om de gezondheid van zijn klanten en personeel te waarborgen, dat dat doel niet met andere maatregelen bereikt kan worden en dat het doel de inbreuk op het grondrecht rechtvaardigt.

Ook werkgevers willen wellicht van hun werknemers weten of zij gevaccineerd zijn of niet. Een werkgever heeft een vergaande zorgplicht als het gaat om een gezonde werkomgeving. Hij moet maatregelen nemen waarmee hij schade in redelijkheid kan voorkomen. Vooral in de zorg is het belang van veiligheid voor cliënten en personeel groot. In die omgeving kan een verzoek om vaccinatiegegevens te tonen meer proportioneel zijn.

Voor vaccinatie tegen hepatitis B gelden al wel bijzondere regels. Volgens de arbeidsomstandighedenwet zijn werkgevers verplicht om werknemers die in contact komen met bloed, in de gelegenheid te stellen zich te laten vaccineren tegen deze besmettelijke ziekte. Van bijvoorbeeld chirurgen en andere bij operaties betrokken zorgmedewerkers wordt verwacht dat zij zich tegen hepatitis B laten inenten.

De AVG biedt enige ruimte voor oplossingen via de bepaling dat gezondheidsgegevens bij uitzondering wél mogen worden gedeeld, als ‘de verwerking ervan noodzakelijk is om redenen van algemeen belang op het gebied van de volksgezondheid’. Dat moet dan wel wettelijk geregeld worden. 

Lees hier meer over de mensenrechtelijke aspecten van het kabinetsplan voor een coronatoegangsbewijs.